Реализация принципа народовластия в российской федерации. Конституционно-правовые принципы народовластия в россии Конституционные основы народовластия
Глава 6. Конституционные основы народовластия в Российской федерации.
1. Понятие народовластия.
2. Механизм осуществления народовластия.
3. Конституционные формы осуществления власти народа в России.
1. Понятие народовластия.
Власть - это отношение господства подчинения, при которых воля и действия одних лиц (властвующих) доминирует над волей и действиями других лиц (подвластных). Главная черта власти состоит в возможности одних людей, групп лиц, коллективов господствовать над другими людьми, над их волей и действиями, возможность властвующих повелевать и принуждать подвластных следовать их воле. Важен и другой аспект понятия власть. Оно содержит указание на волевой характер власти. Власть – это проявление воли на целенаправленные действия по руководству или управлению кем-либо и чем-либо.
Различают следующие разновидности власти:
Естественная власть, т.е. власть не «навязанная», а возникшая в силу естественных связей между людьми - в семье, в малых сообществах, или сложившихся по интересам;
Власть корпоративная, «навязанная» сверху. Такая власть возникает и существует в общественных объединениях, в партиях, для ее реализации не создается специальный аппарат;
Политическая, государственная власть, т. е. власть, осуществляемая через специально созданный аппарат властвования, через институты организованного, государственного принуждения.
Все названные виды власти являются общественной (публичной) властью (публичный – от лат. «общественный», т.е. «для всех», для «общества»).
Особое место среди всех видов власти занимает власть народа или подавляющей его части - народовластие. Народовластие – демократия (от греч. демократия: demos - народ и kratos - власть) – означает признание народа в качестве источника власти.
Понятие народ - категория социальная и политическая. Это население страны, жители данного государства, составляющие социальную общность данного государства. С юридической точки зрения «народ» отождествляется с понятием «граждане», т.е. всей совокупностью граждан, участвующих в управлении делами общества и государства и составляющих их политическую общность.
Народовластие характеризуется общей волей всего народа, а потому независимой, т.е. суверенной волей. И поэтому мы вправе говорить о народном суверенитете. Народному суверенитету отводится центральное место не только в отечественной, но и в мировой юридической науке.
Функциональные свойства власти. Ранее упоминалось, что власть - это право и возможность руководить или управлять кем-либо или чем-либо, а в развитых демократических обществах - обеспечивать самоорганизацию общества и его развитие.
Руководство имеет различные формы:
а) оно может выражаться в идейно-политическом и моральном влиянии одних людей или социальных групп на поведение других людей и групп и не иметь определенных организационных форм и установления отношений соподчиненности в обществе;
б) в большинстве случаев руководство предполагает подчинение воли и интересов отдельных членов коллектива воле и интересам всего коллектива в целом или его господствующей части. В этом случае руководство выступает в виде власти, когда отдельные члены общества подчинены воле всего коллектива или воле той части общества, которой принадлежит вся полнота власти.
Власть является функцией всякого организованного сообщества людей, всякой социальной структуры. Но каждое общество характеризуется своей, присущей только ему властью. Выбор той или иной формы власти определяется социально-экономической характеристикой общества, степенью развития его институтов, т.е. уровнем его цивилизации.
В юридической науке рассматривают три основных формы (вида) общественной (публичной) власти:
1. Публичная власть в полном, точном смысле, как власть чисто общественная, совпадающая с обществом, принадлежащая всему обществу, осуществляемая самим обществом (непосредственно или через образуемые им органы) в интересах всех членов общества, без создания какого-либо специального аппарата осуществления этой власти и стоящего над обществом, опирающаяся на «силу авторитета», на убеждение и общественное принуждение. Эта форма публичной власти - общественное самоуправление. Такая власть была характерна для обществ на ранней ступени их развития, до возникновения государства.
2. Особая публичная власть - власть политическая, принадлежащая не всему обществу, а одной или нескольким политическим группам - классу (классам), господствующим в обществе, власть, отчуждаемая от общества и становящаяся над ним, требующая для своего осуществления специально созданного профессионального аппарата власти и опирающаяся на специфические средства государственного принуждения.
3. Власть общенародная (народовластие). В таком обществе объективно вся полнота и весь объем власти в области экономической, политической, социальной, духовной принадлежит народу и только ему. Такая власть конституируется суверенной волей народа, как правило, в ходе референдума, и приобретает политико-правовой характер. Народ сам определяет организационно-правовые формы реализации своей власти, а также органы, осуществляющие от его имени власть. Его власть не зависит от влияния каких-либо политических партий или групп внутри страны.
В материале предыдущей главы мы упоминали о том, что в юридической науке употребляют такие понятия, как «государственный суверенитет», «национальный суверенитет». Только в демократических государствах одновременно находят свое выражение и взаимно сочетаются все разновидности суверенитета. По своему содержанию народовластие - сложное общественно-политическое и правовое явление современной жизни. Оно имеет свой фактический, юридический и процессуальный аспект. Конституция РФ закрепляет принадлежность власти многонациональному народу России, т.е. народовластие, его фактическое содержание, юридические свойства и формы осуществления власти.
Фактическое содержание народовластия составляют такие его свойства, как единство власти народа, верховенство власти, полнота власти, ее неограниченность и неотчуждаемость. Единство власти означает, что единым источником власти в обществе является суверенный народ как совокупность всех граждан государства. В основе единства власти лежит общая суверенная воля народа, согласованные политические и общественные интересы. Верховенство народной власти выражается в том, что народ через установления основного закона определяет основы конституционных отношений. Юридически верховенство власти народа объективируется в верховенстве закона над другими правовыми актами. Полнота власти народа означает, что народ непосредственно или через представительные органы осуществляет весь объем принадлежащей ему власти.
Неограниченность власти народа заключается в том, что воля народа охватывает все без исключения сферы общественной жизни.
Неотчуждаемость власти означает, что народ никому не передает свою суверенную волю и право управления общественными и государственными делами. Он осуществляет их сам в различных формах, никакая часть общества, никакие организации и отдельные лица не могут произвольно присвоить себе исключительную власть в государстве.
Юридическое свойство народовластия представляет собой право народа:
на свободно избранную экономическую основу своего существования;
право на собственность и на свободу экономической деятельности (Конституция РФ, ст. ст. 8, 9);
участие в политической жизни, свободу идеологической и политической позиции (Конституция РФ, ст. 13);
пользование достижениями духовной жизни и свободу творчества (Конституция РФ, ч.1, 2 ст. 44).
Процессуальное содержание народовластия проявляется в праве народа осуществлять принадлежащую ему власть непосредственно через институты прямой демократии либо через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, что подробно рассматривается в следующем вопросе.
2. Механизм осуществления народовластия .
Составной частью проблемы власти в обществе является вопрос о механизме ее осуществления, который прямо отражает характер власти и существующую связь между обществом и властью.
Механизм народовластия - это определенным образом организованная система проникнутых внутренним единством и взаимной зависимостью разнообразных политико-правовых и общественных институтов, организаций и учреждений, посредством которых народ проводит в жизнь и защищает свою волю.
В демократическом обществе народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через разветвленный механизм, объединяющий многочисленные организации граждан.
Основными институтами народовластия являются: институты прямой демократии (референдум, выборы); институты, реализующие мандат народа на осуществление власти в стране - народное представительство. К ним относятся: 1) представительные (законодательные) органы, которые выполняют важную функцию законодательного закрепления воли народа; 2) институт президентства: президент в данном случае выступает как глава государства, призванный олицетворять и обеспечивать государственную целостность, единство и эффективное функционирование всех государственных органов; выборных органов местного самоуправления; 3) институты управления - правительство и разнообразные правительственные ведомства, учреждения и администрации на местах, представляющие правительство; 4) институты контроля и надзора - прокурорский надзор, контрольные инспекции и др.; 5) институты правосудия и юстиции; 6) институты муниципального (местного) самоуправления - мэрии, префектуры, старостаты и т.п.
К механизму осуществления народовластия относятся также государственные и иные организации и учреждения, не связанные с производством (учебные, здравоохранения и другие), а также предприятия, непосредственно занятые в сфере производственной деятельности.
Важная роль в реализации народовластия принадлежит политическим партиям, общественным организациям и движениям. Граждане, участвуя в их деятельности, получают возможность активно влиять на формирование основ общественной и государственной жизни, вырабатывать рекомендации органам государственной власти по решению конкретных проблем общества.
К механизму народовластия относятся также средства свободной массовой информации, играющие важную роль в формировании общественного мнения, делающие достоянием общества общезначимые цели, задачи и принципы его функционирования и развития.
Перечисленные институты народовластия имеют в обществе различный удельный вес и значение. В обществе с недостаточно развитой демократией на первое место выдвигаются управленческие институты, что ведет к утверждению в нем черт авторитарного или тоталитарного государства.
3. Конституционные формы осуществления власти народа в России .
Власть может осуществляться в двух основных формах: непосредственно теми, кто обладает властью; либо через ими же определенных, избранных специально и на то уполномоченных представителей. Этим обусловлено наименование существующих форм осуществления власти - непосредственная (прямая) власть (демократия) и представительная власть (демократия). Такие формы власти существуют на двух уровнях - общегосударственном и местном (самоуправлении).
Непосредственное осуществление власти народом означает, что власть не только принадлежит ему, всему обществу или какой-либо группе населения, не только реализуется им самим, но и осуществляется одновременно всеми членами данного общества или группы. Происходит это без помощи каких бы то ни было органов, хотя бы и выделенных из состава этого общества (группы).
Представительная форма осуществления власти означает претворение в жизнь воли народа посредством коллегиальных органов или отдельных лиц, выступающих представителями данного народа или его части и принимающих решения от его имени. При этом и представительство может быть непосредственное, прямое, когда соответствующий орган избирается самим обществом или его частью, либо опосредованное, когда соответствующий орган избирается не самим обществом, а избранным им органом
В зависимости от того, насколько полно и точно представительства выражают волю и интересы представляемых, оно может быть подлинным (действительным) и мнимым (фиктивным).
С понятием реальной демократии тесно связана проблема участия граждан в осуществлении власти. Конституция РФ предоставила гражданам широкие политические права и свободы, создала демократический режим осуществления власти, возможности реально пользоваться предоставленными правами и свободами. Вместе с тем в нашем обществе порой наблюдается отчуждение части граждан от участия в референдумах, выборах и переход к решению вопросов общественно-политической жизни путем митингов, демонстраций и забастовок.
А. Институты непосредственного народовластия (формы прямой демократии). Статья 3 Конституции гласит, что высшим выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Законодательство России называет и другие виды прямого волеизъявления граждан. Можно перечислить следующие институты непосредственной демократии:
Референдумы (всероссийские, республиканские, других субъектов России и местные);
Свободные выборы народных представителей (Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, депутатов представительных органов субъектов федерации и народных представителей местного самоуправления);
Обсуждение гражданами на федеральном, региональном или местном уровне наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни (консультативный референдум);
Общие собрания граждан по месту жительства или по месту работы (сходы, конференции и т.п.);
Участие граждан в управлении своими предприятиями, всех форм производственной деятельности;
Осуществление правосудия судами с участием присяжных заседателей;
Контроль граждан и их объединений за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов и должностных лиц государственного аппарата;
Деятельность отдельных групп граждан, объединенных в партии, общественные организации, массовые народные движения и различные формы общественной деятельности (советы, комитеты и др.)
Способом непосредственного выражения гражданами их позиции и активности являются митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование и т.п. Эти формы выражения настроений и требований общественности тоже влияют на определение и проведение внутренней и внешней политики государства.
Рассмотрим некоторые институты непосредственной демократии.
1. Референдум как высшая форма непосредственного волеизъявления граждан представляет собой акт утверждения государственно-властных решений путем всенародного голосования. Конституцией России (ст.84) предусмотрено принятие федерального конституционного закона о референдуме. В настоящее время в России действует уже второй Федеральный конституционный закон «О референдуме России» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ. 1 Помимо этого, порядок организации и проведения референдумов определен Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России». 2
Статья 1 Закона «О референдуме РФ» определяет, что референдум России - всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Наука конституционного права выделяет такие виды референдума: конституционный и обыкновенный. На конституционный референдум выносятся вопросы, связанные с принятием новой конституции или внесением в нее поправок. На обыкновенном или законодательном референдуме решается вопрос о принятии того или иного обыкновенного закона или внесении изменений в закон, ранее утвержденный на референдуме.
Референдумы могут быть обязательными и факультативными. На обязательный референдум выносятся вопросы, прямо указанные в Конституции, поскольку иначе, чем путем референдума, они не могут быть решены. На факультативном референдуме решаются вопросы, вынесение которых на всенародное обсуждение необязательно. Такой референдум происходит по инициативе либо государственных органов, либо избирателей.
По территориальному признаку референдумы подразделяются на референдум России, референдум субъекта России и местный референдум.
Референдум России проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума России обладает одним голосом. Гражданин России голосует на референдуме лично. Участие в референдуме является свободным, контроль волеизъявления гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума России, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.
Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории России.
В референдуме России имеет право участвовать каждый гражданин России, достигший на день проведения референдума 18 лет. Гражданин России, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума за пределами территории России, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме.
Не имеет права участвовать в референдуме России гражданин России, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
На референдум России выносится вопрос о принятии новой Конституции России, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции России; проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором России.
Наряду с этим на референдум России не могут выноситься вопросы:
1) изменения статуса субъектов России;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента России, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, либо об отсрочке таких выборов;
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Вопросы, выносимые на референдум России, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Референдум России не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории России, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Повторный референдум России не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума России с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
Право принятия решения о проведении референдума принадлежит Президенту РФ (Конституция РФ, ст.84). Референдумы в субъектах Федерации и местные референдумы проводятся по решению соответствующих представительных органов власти.
Инициатива проведения референдума России принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан России, имеющих право на участие в референдуме России, при условии, что на территории одного субъекта России или в совокупности за пределами территории России проживают не более 50 тыс. из них;
2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции России (в случае, если Конституционное собрание разработало проект новой Конституции и вынесло его на всенародное голосование);
3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором России и настоящим Федеральным конституционным законом.
Законом также подробно регламентированы:
а) подготовка к референдуму, в том числе порядок образования и полномочия комиссий по проведению референдума;
б) образование округов и участков для референдума, виды и содержание документов для голосования;
в) порядок проведения референдума;
г) установление результатов референдума.
Необходимо отметить, что изменение либо отмена решения, принятого референдумом, производится только референдумом.
Порядок организации и проведения референдумов в субъектах Федерации, а также местных референдумов определяется законодательными и иными актами субъектов Федерации.
2. Свободные выборы - это единственный и главный способ формирования депутатского корпуса представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных лиц, в том числе Президента России.
Выборы депутатов и других представителей является актом передачи народом полномочий своим представителям, и в этом заключается юридический аспект выборов. Политический аспект выборов состоит в проявлении политической воли участвующих в них граждан относительно решения вопросов государственной и общественной жизни.
Значение выборов как акта формирования государственной воли, непосредственного проявления суверенитета народа и легитимизации органов государственной власти, обусловливает особый характер их правовой регламентации. Избирательный процесс регламентируется нормами Конституции РФ, конституциями (уставами) субъектов России, федеральными законами.
Контроль и участие граждан в управлении делами государства . Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ). Это право включает в себя несколько субъективных возможностей, которые, в свою очередь, можно рассматривать как самостоятельные политические права граждан России. К ним относятся:
1) участие граждан в формировании государственных органов власти, выражающееся в возможностях личности избирать и быть избранными (граждане РФ участвуют в выборах добровольно, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании - ч. 1 ст. 81 Конституции РФ);
2) осуществление местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. (следует иметь в виду то обстоятельство, что принят новый закон о местном самоуправление в России – от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, но он вступит в силу в значительной части только лишь с 1 января 2006 г.);
3) равный доступ к государственной и муниципальной службе, что означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость дискриминации в соответствии с Федеральными законами от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы России» 1 , от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России» 2 , от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в России». 3
Конституционное право граждан на объединение. Право на объединение выступает важнейшим условием осуществления политической свободы и обеспечения демократии в обществе. Оно получило закрепление в ст. 30 Конституции РФ, в федеральных законах: от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», в которых учтены соответствующие международные стандарты.
Конституционное право граждан на объединение включает в себя следующие правомочия: 1) граждане могут создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; 2) вступать в существующие общественные объединения; 3) могут воздерживаться от вступления в них; 4) могут беспрепятственно выходить из общественных объединений.
Часть 5 ст. 13 Конституции РФ и ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливают запрет на создание и деятельность таких общественных объединений, цели и действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Закон «Об общественных объединениях» предусматривает следующие виды общественных объединений: политические партии, общественные движения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности и иные общественные объединения, предусматривает возможность для конкретных видов общественных объединений иметь дополнительные права, которые могут быть установлены соответствующими законами. Вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений не допускается. Общественные объединения равны перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ).
Для создания общественного объединения не требуется согласие какого-либо государственного органа, для этого достаточно решения самих граждан-учредителей, принятого в установленном законом порядке. Если же общественное объединение желает получить права юридического лица, оно подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет. Членами и участниками молодежных общественных объединений можно стать с 14 лет, а детских - с 8 лет.
Ликвидация общественного объединения производится только по решению суда в строго определенных законом случаях (ст. ст. 26, 44 ФЗ «Об общественных объединениях»).
Конституционное право граждан на участие в отправлении правосудия. Носителями судебной власти являются исключительно граждане России, имеющие в соответствии с Конституцией РФ право на участие в отправлении правосудия. Это право может быть реализовано путем занятия судебных должностей, а также участия в отправлении правосудия в качестве заседателя (присяжного, арбитражного).
Судьями могут быть граждане России, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, наделенные в соответствии с законодательством полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Все судьи России обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. Они независимы, несменяемы, неприкосновенны.
Одной из важнейших гарантий демократических принципов реформирования судебной власти в России становится закрепление в законодательстве раздельного сосуществования «судей права» (юристов-профессионалов) и «судей факта» (жюри заседателей).
Проведение публичных мероприятий. Одной из специфических форм участия граждан в управлении делами общества и государства, в проявлении социальной и политической активности гражданина выступает его право проводить публичные мероприятия (собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования). Это право регламентируется ст. 31 Конституции РФ, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». 1
Осуществляя это право, граждане выражают коллективное мнение по различным вопросам общественной и государственной жизни, привлекают к ним внимание населения, соответствующих органов власти и управления, общественных объединений, предъявляют к ним определенные требования, защищают или поддерживают какие-либо социально значимые инициативы. Статья 31 Конституции РФ предусматривает следующие виды публичных мероприятий: собрание, митинг, демонстрация, шествие, манифестация. В статье 12 Федерального закона «О собраниях…» дается им официальное толкование, в соответствии с которым:
1) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
2) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
3) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
4) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
5) пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Помимо этого юридически определено понятие «публичное мероприятие» - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан России, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;
Проведение подобных публичных мероприятий обусловлено следующими факторами:
их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц, а также общественный порядок (ст. 17 Конституции РФ);
они должны преследовать мирные конституционные цели (не допускаются требования насильственного изменения основ конституционного строя и нарушения целостности России, подрыв безопасности государства, призывы к созданию вооруженных формирований, не входящих в систему Вооруженных Сил РФ, пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду во время проведения этого мероприятия);
они должны проводиться без оружия.
Определены основания для приостановления (ст.15) и прекращения (ст.16) проведения публичного мероприятия. В первом случае это возможно только если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников. Во втором случае – создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований Федерального закона «О собраниях…», касающихся порядка проведения публичного мероприятия.
В существующем законодательстве России предусмотрена административная (ст. 20.2. КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования») и уголовная (ст. 149. УК РФ «Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них») ответственности за нарушения в этой сфере.
Б. Представительная форма осуществления власти. Согласно ч.2 ст. 3 Конституции РФ «народ осуществляет свою власть… через органы государственной власти и органы местного самоуправления». В этой формулировке выражена сущность самого представительства и его назначение. Отметим здесь три важных аспекта.
Во-первых, Конституция России четко характеризует сущность представительства. Формулировка «Народ осуществляет свою власть… через органы государственной власти и органы местного самоуправления» означает, что народ не передает свою власть, а остается субъектом власти и осуществляет ее через представительные органы.
Во-вторых, в этой формулировке содержится указание на то, что власть народа осуществляют представительные органы государственной власти, к которым относятся Президент России, Федеральное Собрание, а также органы государственной власти субъектов Федерации.
В-третьих, власть народа осуществляется не только через органы государственной власти, но и через представительные органы местного самоуправления, являющегося важнейшей формой самоуправления народа. Следовательно, важная черта представительной системы России состоит в том, что она включает в себя не только представителей - депутатов федеральных и региональных (субъектов Федерации) законодательных органов власти, но и выборных органов местного самоуправления. Такая разветвленная система представительных органов характеризует демократический характер власти.
Представительная природа органов, через которые осуществляется народовластие, проявляется в том, что эти органы образуются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права; представительные органы работают под непосредственным контролем граждан и при широком участии последних в их деятельности (Конституция РФ, ст.32).
Представительные органы, составляющие основу государственного аппарата, образуют и избирают органы федеральной, региональной и местной исполнительной власти, определяют основы их организации и деятельности; образуют федеральные суды и органы прокуратуры.
Таким образом, представительная демократия - это система институтов власти, избираемых народом непосредственно на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании, через которые народ осуществляет принадлежащую ему власть.
Полновластие многонационального народа России базируется, прежде всего, на закреплении в качестве политической основы общественной жизни принадлежности всей власти народу и каждому гражданину (Конституция РФ, ст. ст. 2,3,17,30,32). Экономической основой народовластия являются разнообразные формы собственности, признаваемые и защищаемые государством равным образом, а также свобода экономической деятельности и разнообразные организационно-правовые формы производства. Закрепление в Конституции РФ этих важнейших экономических принципов ставит в равное экономическое и социальное положение всех граждан России и обеспечивает им одинаковые права и возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами. (Конституция РФ, ст.ст.8,34,35)
Важнейшим условием полновластия российского народа является полнота и реальность социальных и политических прав и свобод граждан, необходимых им для активного участия в осуществлении власти. К этим условиям относится право граждан на объединение для защиты своих интересов и свобода деятельности общественных объединений.
Другим обязательным условием осуществления полновластия народа является равноправие всех граждан, которое обеспечивает им равные возможности принимать участие в управлении делами общества и государства (Конституция РФ, ст.19).
Полнота и реальность социальных и политических прав и свобод в сочетании с равным правом граждан по их реализации есть яркое выражение свободы личности. Свобода личности - важная основа полновластия народа.
К основам полновластия народа, единства его государственной воли относится равноправие всех наций и народностей России, получившее правовое закрепление в федеративном устройстве России. Всем им конституционно обеспечено равное и свободное политическое, экономическое и духовное развитие. Названные основы народовластия являются одновременно и гарантиями, обеспечивающими его реальность.
Наряду с этим существует ряд специальных гарантий полновластия народа. К их числу относятся:
Конституционные принципы деятельности органов государственной власти, обеспечивающие эффективное сочетание непосредственной и представительной демократии;
Демократическая избирательная система, дающая возможность гражданам свободного выбора своих представителей в органы государства;
Правовой статус депутатов и других представителей народа, обеспечивающий им возможность выражать и утверждать волю и интересы избирателей, волю и интересы всего народа;
Выборность и сменяемость руководящих работников государственных и общественных органов;
Обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы, ответственность за их нарушение (Конституция РФ, ст.15);
Запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя (Конституция РФ, ст.13).
| " |
КУРСОВАЯ РАБОТА
Тема: Народовластие в России
Введение…………………………………………………………………………...3
1.Сущность и конституционные основы народовластия……………………….6
2.Непосредственная демократия: понятие, юридическая природа и формы осуществления…………………………………………………………………...15
3.Понятие, юридическая природа и значение представительной демократии……………………………………………………………………….22
Заключение……………………………………………………………………….27
Список использованной литературы…………………………………………...29
Введение
Общество как сложная система взаимодействия индивидов, групп, организаций нуждается в управлении, регуляции и согласовании человеческих интересов и действий. Власть упорядочивает социальные отношения с помощью различных средств: насилия, принуждения, убеждения, поощрения, страха и т.д.
Сущность власти заключается в ее способности придавать отношениям между людьми целесообразность, разумность, упорядоченность.
Основной целью осуществления народовластия в России является создание такого механизма власти, который может обеспечить нормальное функционирование в соответствии с волей многонационального народа органов представительной демократии, а также непосредственное принятие самим народом решений по важнейшим вопросам жизни государства и общества.
Конституция РФ, закрепив положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, устанавливает: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (п. 3 ст. 3 Конституции РФ). Данное положение включено в главу об основах конституционного строя Российской Федерации.
Цель работы - изучение понятия народовластия ее сущность и формы ее существования.
Задачи данной работы является рассмотрение сущности и конституционных основ народовластия.
Народовластие - один из существенных элементов демократии в ее общепринятом понимании. Оно в основном тождественно более употребительному в конституционном праве понятию народного суверенитета. В политической и государственно-правовой теории "социалистических" стран часто не проводится различия между понятиями "народовластие" и "демократия".
В зависимости от субъекта, осуществляющего власть, различают понятия государственной власти и народовластия. Суверенитет народа означает народовластие, при котором источником и носителем власти является народ, участвующий в осуществлении государственной власти. В соотношении понятий суверенитета государства и суверенитета народа именно суверенитет народа является понятием первичным. Суверенная воля народа обязательна для всех органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц на территории государства.
Сегодня для российской науки и практики назрела объективная необходимость разумного сочетания и разграничения государственно-властного руководства и народного самоуправления. Именно в этом направлении развивается российская политическая система. Становление системы местного самоуправления, дополняющей структуры государственной власти, позволит наиболее эффективно решать конкретные вопросы экономического, политического, социального и культурного строительства в России.
Существенный вклад в этот процесс вносит наука конституционного права России, а законодательные (представительные) органы Российской Федерации ведут активный поиск традиционных и новых форм самоуправления.
Степень развития самоуправления зависит от степени развития демократии в обществе. Чем демократичнее общество, тем более широко в нем развиты начала самоуправления. По мнению Ю.И. Скуратова, самоуправление - есть высшая цель и одновременно особая форма развития и организации демократии, а отличие демократии от самоуправления заключается, по его мнению, в том, что самоуправление более полно и непосредственно воплощает основные принципы управления обществом".
Осуществление власти народа предполагает существование в каждом государстве определенного механизма властвования. В зависимости от форм волеизъявления народа в науке и конституционно-правовой практике обычно различают непосредственную (прямую) демократию и представительную демократию.
Суверенитет народа - это первоисточник власти. Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти. Суверенитет народа неразрывно связан с правами и свободами человека и гражданина. В этом его гуманистическая сущность. Народ никогда не бывает един в своих целях, ибо различны интересы его социальных групп, поэтому отличить реализацию суверенитета народа от эгоистических устремлений к власти опытных демагогов часто бывает очень трудно, юридические принципы здесь помогают лишь в небольшой степени. Отсюда исключительна важность правовой детализации принципа суверенитета народа, создание надежных гарантий для реализации этого принципа в жизни. Развитие и защита прав и свобод человека и гражданина - самое важная их этих гарантий
На мой взгляд, народовластие в настоящее время необходимо РФ, т.к. народовластие - это общая воля всех. А исходя из этого мы уже можем говорить о настоящем демократическом государстве
Сущность и конституционные основы народовластия
Согласно статье 3 Конституции РФ единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Народный суверенитет как верховная власть народа предполагает подчинение поведения отдельных людей воле всего народа. Следовательно, воля народа является одним из наиболее существенных признаков, характеризующих суверенную власть народа. Осуществление суверенитета народа по своему содержанию означает не что иное, как реализацию принадлежащей народу всей полноты власти.
Воля народа является сложной категорией, проявляясь во всех формах общественного сознания: политической идеологии, правосознании, морали и тд. Воля народа получает свое проявление во всей совокупной общественной деятельности, каких бы сторон жизни общества она ни касалась; в сложной совокупности общественных стремлений, требований, настроении, запросов народных масс; в общественном мнении и многих иных формах. Поскольку общенародная воля является элементом общественного сознания, ее не следует рассматривать как арифметическую сумму воли всех членов общества. Общенародная воля представляет собой качественную характеристику целенаправленной деятельности общества, вытекающую из интересов всего народа в целом. Разумеется, в ряде случаев она может и не совпадать с интересами и волей отдельных индивидов.
Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти. В силу естественного права, заложенного в понятие народного суверенитета, народ вправе оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя. Чтобы поставить преграду попыткам узурпации власти и ущемления воли народа, Конституция России провозглашает: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). В этой норме заложена гарантия против возврата к тоталитаризму, установлению единоличной диктатуры.
Важнейшей формой, в которой объективируется воля народа, является осуществление политической власти. Воля народа, объективированная как власть народа, получает особым образом организованные формы своего выражения.
Суверенная воля народа может быть выражена в двух основных формах:
непосредственно;
в представительных формах.
Каждая из этих основных форм имеет свои разновидности. Прямая форма народовластия реализуется двумя способами: путем референдума и свободных выборов органов государственной власти, которые являются одним из важнейших институтов непосредственного осуществления народного суверенитета. Демократическая избирательная система позволяет всем гражданам своим волеизъявлением обеспечить не просто определенное количественное соотношение представителей классов, социальных слоев, но и избрание в представительные органы именно тех людей, которые в наиболее полной степени отражали бы своими действиями их интересы
Власть- это отношение господства подчинения, при которых воля и действия одних лиц (властвующих) доминирует над волей и действиями других лиц (подвластных). Главная черта власти состоит в возможности одних людей, групп лиц, коллективов господствовать над другими людьми, над их волей и действиями, возможность властвующих повелевать и принуждать подвластных следовать их воле. Важен и другой аспект понятия власть. Оно содержит указание на волевой характер власти. Власть это проявление воли на целенаправленные действия по руководству или управлению кем-либо и чем-либо.
Различают следующие разновидности власти:
1.естественная власть, т.е. власть не «навязанная», а возникшая в силу естественных связей между людьми - в семье, в малых сообществах, или сложившихся по интересам;
2.власть корпоративная, «навязанная» как бы сверху. Такая власть возникает и существует в общественных объединениях, в партиях, для ее реализации не создается специальный аппарат;
3.политическая, государственная власть, т.е. власть, осуществляемая через специально созданный аппарат властвования, через институты организованного, государственного принуждения.
Все названные виды власти являются общественной (публичной) властью (публичный - от лат. «общественный» т.е. «для всех», «для общества»).
Особое место среди всех видов власти занимает власть всего народа или подавляющей его части - народовластие. Народовластие (от греч. демократия demos - народ и kratos - власть) означает признание народа в качестве источника власти.
Понятие народ - категория социальная и политическая. Это население страны, жители данного государства, составляющие социальную общность данного государства. С юридической точки зрения «народ» отождествляется с понятием «граждане», т.е. всей совокупностью граждан, участвующих в управлении делами общества и государства и составляющих их политическую общность.
Народовластие характеризуется общей волей всего народа, а потому независимой, т.е. суверенной волей. И поэтому мы вправе говорить о народном суверенитете. Народному суверенитету отводится центральное место не только в отечественной, но и в мировой юридической науке.
Ранее упоминалось, что власть это право и возможность руководить или управлять кем-либо или чем-либо, а в развитых демократических обществах обеспечивать самоорганизацию общества и его развитие.
Но право и возможность распоряжаться или управлять не абстрактная категория. Такое право и возможность всегда выступает элементами руководства, которого требует всякое человеческое общежитие, всякое сообщество или коллектив людей, т.е. такие объединения людей, которые являются социальными структурами, характеризующиеся устойчивыми связями между людьми. Таким образом, речь идет об определенной форме руководства обществом в целом или его социальными частями.
Ни одно человеческое общество в целом, как и любой коллектив, его ячейка не может обойтись без руководства, без координации деятельности отдельных членов этого общества или коллектива. Смысл руководства и состоит в этой координации, в согласовании поведения одних членов общества с действиями других, а каждого из них с интересами всех, или тех, кто господствует. В конечном счете, руководство направлено на обеспечение целенаправленной деятельности всех членов общества, данного коллектива, которая соответствует воле и интересам властвующих.
Власть - явление социальное, она возникает с появлением человеческого общества, существует в нем и для него, так как ни одно общество, ни один коллектив не может обойтись без руководства, в том числе волевого, опирающегося на принуждение. Это означает, что всякое общество требует властного руководства, когда воля и интересы отдельных людей, той или иной части общества подчинены правилам и порядку, которые установлены в нем.
Власть является функцией всякого организованного сообщества людей, всякой социальной структуры. Но каждое общество характеризуется своей, присущей ей властью. Выбор той или иной формы власти определяется социально-экономической характеристикой общества, степенью развития его институтов, т.е. уровнем его цивилизации.
Общество- это общность людей на определенной территории, характеризующаяся экономическим и духовным единством, целостностью организации жизни. Общество исторически развивается поступательно. С учетом этого могут быть общества, в которых необходимое единство и организованность достигаются в основном за счет самоорганизации, внутренних, экономических, духовных факторов, а власть имеет второстепенный характер - таковы демократические общества (государства).
Однако бывают общества, в которых необходимое единство и организованность достигаются в основном в результате использования постоянно действующей силы - авторитарной власти. Таковы недемократические общества.
Понятие «народовластие» в полной мере соотносится с понятием «народный суверенитет», ибо народный «суверенитет» есть полная, ничем не ограниченная, охватывающая все сферы жизни общества власть народа. Такая власть не зависит от влияния каких-либо политических партий или групп внутри страны.
Суверенитет (от франц. верховная власть) - это верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость во внешнеполитической сфере.
Национальный суверенитет - полновластие нации, ее политическая свобода, обладание реальной возможностью определять характер своей национальной жизни, в том числе способность политического самоопределения.
Только в демократических государствах одновременно находят свое выражение и взаимно сочетаются все разновидности суверенитета. По своему содержанию народовластие - сложное общественно-политическое и правовое явление современной жизни. Оно имеет свой фактический, юридический и процессуальный аспект. Конституция РФ закрепляет принадлежность власти многонациональному народу России, т.е. народовластие, его фактическое содержание, юридические свойства и формы осуществления власти.
Фактическое содержание народовластия составляют такие его свойства как единство власти народа, верховенство власти, полнота власти, ее неограниченность и неотчуждаемость.
Единство власти означает, что единым источником власти в обществе является суверенный народ как совокупность всех граждан государства. В основе единства власти лежит общая суверенная воля народа, согласованные политические и общественные интересы.
Верховенство народной власти выражается в том, что народ через установления основного закона определяет основы конституционных отношений. Юридически верховенство власти народа объективируется в верховенстве закона над другими правовыми актами.
Полнота власти народа означает, что народ непосредственно или через представительные органы осуществляет весь объем принадлежащей ему власти.
Неограниченность власти народа заключается в том, что воля народа охватывает все без исключения сферы общественной жизни.
Неотчуждаемость власти означает, что народ никому не передает свою суверенную волю и право управления общественными и государственными делами. Он осуществляет их сам в различных формах, никакая часть общества, никакие организации и отдельные лица не могут произвольно присвоить себе исключительную власть в государстве. Узурпация власти, принадлежащей народу является преступлением. С этой точки зрения деятельность органов государственной власти, которым народ передает не суверенную власть, а только лишь право от его имени определенное время использовать властные полномочия в пределах Конституции и законов, есть деятельность полностью подконтрольная народу.
Юридическое свойство народовластия представляет собой право народа:
·на свободно избранную экономическую основу своего существования;
·право на собственность, и право на свободу экономической деятельности.
Участие в политической жизни, управлении делами общества и государства, свободу идеологической и политической позиции (Конституция РФ, ст. 13);
Пользование достижениями духовной жизни и свободу творчества.
Процессуальное содержание народовластия проявляется в праве народа осуществлять принадлежащую ему власть непосредственно через институты прямой демократии, либо через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, что подробно рассматривается в следующем вопросе лекции.
Механизм осуществления народовластии. Составной частью проблемы власти в обществе является вопрос о механизме ее осуществления, который прямо отражает характер власти и существующую связь между обществом и властью.
Механизм народовластия - это определенным образом организованная система проникнутых внутренним единством и взаимной зависимостью разнообразных политико-правовых и общественных институтов, организаций и учреждений, посредством которых народ проводит в жизнь и защищает свою волю.
В демократическом обществе народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через разветвленный механизм, объединяющий многочисленные организации граждан. В своем строении механизм народовластия отражает закрепленное в ст. 3 Конституции РФ соединение прямой власти народа, государственной власти и местного самоуправления.
Основными институтами народовластия являются:институты прямой демократии (референдум, выборы); институты реализующие мандат народа на осуществление власти в стране - народное представительство.
К ним относятся: представительные (законодательные) органы, которые выполняют важную функцию законодательного закрепления воли народа; институт президентства, президент здесь выступает как глава государства, призванный олицетворять и обеспечивать государственную целостность, единство и эффективное функционирование всех государственных органов; а также и выборных органов местного самоуправления;
Институты управления - правительство и разнообразные правительственные ведомства, учреждения и администрации на местах, представляющие правительство. Важно отметить здесь большую роль институтов управления, охватывающих Вооруженные Силы страны, органы обеспечивающие государственную безопасность и охрану общественного порядка;
Институты контроля и надзора - прокурорский надзор, контрольные инспекции и др;
институты правосудия и юстиции;
институты муниципального (местного) самоуправления - мэрии, префекты, старосты и т.п.
К механизму осуществления народовластия относятся также государственные, иные организации и учреждения не связанные с производством (учебные, здравоохранения и другие), а также предприятия, непосредственно занятые в сфере производственной деятельности.
Важная роль в реализации народовластия принадлежит политическим партиям, общественным организациям и движениям. Граждане, участвуя в их деятельности, получают возможность активно влиять на формирование основ общественной и государственной жизни, вырабатывать рекомендации органам государственной власти по решению конкретных проблем общества.
К механизму народовластия относятся также средства свободной массовой информации, играющие важную роль в формировании общественного мнения, делающие достоянием общества общезначимые цели, задачи и принципы его функционирования и развития.
Таким образом Народовластие - один из существенных элементов демократии в ее общепринятом понимании. Оно в основном тождественно более употребительному в конституционном праве понятию народного суверенитета.
Суверенитет народа означает народовластие, при котором источником и носителем власти является народ, участвующий в осуществлении государственной власти. В соотношении понятий суверенитета государства и суверенитета народа именно суверенитет народа является понятием первичным. Суверенная воля народа обязательна для всех органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц на территории государства.
– волеизъявление народа в управлении государством непосредственно или через представителей, которое осуществляется свободно народом, но в соответствии с требованиями закона , его суверенной волей и интересами государства. В РФ власть легитимируется и контролируется народом, гражданами РФ.
Элементы народовластия в РФ: 1) коллективный субъект – граждане РФ; 2) объект – власть.
Формы народовластия: 1) непосредственная (прямая) демократия; 2) представительная (косвенная) демократия.
Непосредственное народовластие – это прямое волеизъявление народа или его части по разрешению важнейших для государства вопросов регулирования общественной жизни.
Виды непосредственной демократии: 1) референдум ; 2) выборы ; 3) мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. п.; 4) народная правотворческая инициатива в органы местного самоуправления , инициатива граждан по проведению референдума; 5) индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления .
Высшие формы непосредственной демократии: референдум и выборы. Конституционные гарантии народовластия – выборы в РФ проводятся на основе: 1) всеобщего; 2) равного; 3) тайного голосования.
В зависимости от содержания института институты прямой демократии могут быть: 1) способами принятия обязательного и окончательного решения (свободные выборы, референдум); 2) формами выражения народного мнения, имеющими консультативное, но необязательное значение для принятия решения органами власти (митинги, демонстрации, обсуждение проекта закона и т. д.
Представительная демократия (народовластие) – это осуществление власти народом через представительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Органы представительной демократии:
1) высшие коллегиальные органы законодательной власти (Государственная Дума ФС РФ, парламенты субъектов РФ , городские думы и т. д.);
2) единоличные органы (Президент РФ , президенты республик в составе РФ, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т. д.).
В зависимости от непосредственности волеизъявления граждан и влияния его на управление властью в формировании органов власти выделяются представительства народа различных степеней: 1) органы, прямо избираемые народом (Государственная Дума, Президент РФ и др.); 2) органы, образуемые представительными органами первой степени (Правительство РФ , Уполномоченный по правам человека); 3) органы, формируемые представительными органами второй степени (Счетная палата и др.) и т. д.
Формы косвенного народовластия: 1) обсуждение проектов законов и других важнейших вопросов общественной жизни государства; 2) народная правотворческая инициатива в законодательные органы РФ; 3) участие граждан в управлении обществом через органы местного самоуправления, общественные организации, сходы и собрания граждан; 4) индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по всем вопросам.
А.М. Будаев
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ*
В Конституции РФ (ст. 3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющие понятие «народовластие», представляет собой сложное явление и требует, по мнению ряда авторов, специального отдельного изучения.
С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность к данной, ассоциированной в рамках единого государства, совокупности людей1. Власть - явление социальное, являющееся инструментом поддержания в любом обществе определенного порядка и его регулирования2. Кроме того, понятие «власть» можно рассматривать как господство в области организации общественных отношений и управления, т.е. системы подчинения, при которой воля одних лиц (властвующих) является императивно обязательной для других лиц (подвластных)3.
В то же время многие исследователи полагают, что власть народа - это единая категория, которую необходимо рассматривать с политических, правовых, социальных позиций. В частности, А.И. Хорошильцев выделяет у власти народа в современном демократическом обществе две стороны: внешнюю и внутреннюю. Внутренняя сторона власти народа обращена на обеспечение его целостности как системы, что позволяет народу
1 См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 84-94; Устинов Д.Ю. Народовластие и местное самоуправление в России. Саратов, 2000. С. 4-17.
2 См.: Поздняков Э.А. Философия государства и права. М., 1995. С. 159.
3 См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 64-66.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011
действовать по отношению к другим субъектам социального взаимодействия самостоятельно и этим проявлять внешнюю сторону своей власти. Внутри каждого общества власть народа своей внешней стороной включена в систему социальной власти, функционирующей в данном обществе4.
По мнению Г.В. Атаманчука, именно власть народа означает демократию, которая выступает в связке этих двух слов. Нельзя говорить о демократии, если власть отчуждена, отдалена или противостоит массе людей. Определяющими проявлениями демократии выступают: во-первых, представление потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны; во-вторых, закрепление данных структурных элементов посредством норм, обязательных для поведения и деятельности каждого человека; в-третьих, обеспечение проведения в жизнь установленных, признанных норм, правил, идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности5.
Большой юридический словарь определяет народовластие как один из существенных элементов демократии в ее современном общепринятом понимании. Кроме того, в большей степени народовластие тождественно понятию народного суверенитета6, одним из сторонников которого являлся Ж.Ж. Руссо. По его мнению, источником государственной власти является не воля властителя, а воля народа. Подобное значение сущности народовластия содержится и в Энциклопедии государственного управления, характеризующей народовластие как политический идеал, в соответствии с которым власть принадлежит народу как
4 См.: Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества: Материалы международной научной конференции / Сост. А.И. Хорошильцев, A.B. Самойлов. Курск, 2006. С. 51-53.
5 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 278-281.
6 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд. М., 2010. С. 433.
главному суверену, реализующему свою волю посредством демократических институтов и механизмов7.
Согласимся с мнением Ю.Л. Шульженко, определяющим демократическим то государство, в котором, с одной стороны, на практике реализуется принцип народовластия, т.е. реальная власть принадлежит народу, с другой - права и свободы человека, являющиеся высшей ценностью, обеспечены и защищены государством8.
Исходя из приведенных характеристик, народовластие можно определить как комплексное политико-правовое явление, основополагающее начало осуществления управления в современном демократическом государстве, сочетающее в себе политические, правовые, социальные и экономические характеристики. Базируясь на современных международных стандартах, обобщая опыт политических учений, народовластие в современном федеративном государстве реализуется через нормативное закрепление в конституционных актах и раскрывается через сложный государственно-правовой механизм на региональном и местном уровнях.
В связи с проводимым исследованием вызывает интерес ис-торико-правовой аспект реализации принципа народовластия в дореволюционной и советской России. Ю.Л. Шульженко и Д.Ю. Шульженко обращают внимание на то, что объем прав и обязанностей в царской России, в том числе и в сфере участия в управлении государством, в значительной степени определялся принадлежностью к тому или иному сословию9. Сословные обязанности и права предшествовали общегражданским правам. Лишь с началом государственно-правовых реформ второй половины XIX в. создается определенный круг прав, общий для большинства людей, развивается понятие общегражданских
7 См.: Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Т. III. Отв. ред. И.Н. Барциц. М., 2005. С. 211.
8 См.: Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 92.
9 См.: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX в. М., 2010.
прав. Показательна точка зрения В.В. Сокольского, отмечающего, что для определения «положения лица в обществе понятие сословной обязанности было доминирующим моментом в Московское время, а понятие сословного права коррелятором сословной обязанности. В Имперский период... сословная привилегия получает самостоятельное и преобладающее значение для высших классов. Классы эти получаются привилегированными и почетными. Низкие классы остаются с прежним характером тяглых и податных»10.
Существенное значение для понимания институциональной природы народовластия имеют работы представителей русского зарубежья. Так, H.A. Бердяев писал, что «признание народной воли верховным началом общественной жизни может быть лишь поклонением формальному, бессодержательному началу, лишь обоготворением человеческого произвола. Не то важно, чего хочет человек, а то, чтобы было то, чего он хочет. Хочу, чтобы было то, чего захочу. Вот предельная форма демократии, народовластия»". H.A. Ильин, отрицая возможность самодовлеющего народовластия как единственного механизма организации управления в государстве, полагал допустимым соучастие народа в делах государства. По мнению исследователя, «участие народа в осуществлении верховной власти может быть организовано так, что всякий взрослый гражданин имеет право лично участвовать в народном собрании; такой порядок называется непосредственным народоправством и возможен только в очень маленьких государствах. В огромном большинстве современных государств народ осуществляет свое участие через выборных (представителей, депутатов), и такой порядок называется народным представительством»12.
Свою концепцию народовластия предложили авторы-евразийцы. Ее особая ценность состоит в том, что она содержит анализ опыта России - опыта советской демократии, а не абстрактную схему прозападной демократии, которая, как полагают некоторые исследователи, должна обрести законодательное
10 Цит. по: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Указ. соч. С. 156 -157.
11 Бердяев Н. Философия неравенства. М., 1990. С. 159.
12 Ильин И.А. О воспитании национальной элиты. М., 2001. С. 158.
закрепление в нашей стране13. Так, один из видных представителей евразийцев - H.H. Алексеев - достаточно негативно оценивает роль политических партий в жизни западных государств и в принципе отрицает ценность многопартийной системы как одного из признаков западной демократии: «режим партий взамен естественной организации граждан дает организацию чисто искусственную, построенную не на действительных социально-экономических интересах и потребностях, но на «принятии программ». Партийные программы строятся обыкновенно по принципу: «Кто больше пообещает». F3ot на таких посулах и покоится организация «верховного органа» современных демократий... В противоположность всему указанному советская система, в принципе своем, покоится на представительстве чисто реальных и профессиональных интересов, группирующихся около «советов» как основных ячеек республики»14.
Указанные положения во многом были только теоретическими основами народовластия, а практика реального советского строительства была иной. Так, согласно (первоначальному) замыслу В.И. Ленина система Советов в итоге должна была привести к ликвидации «класса» профессиональных политиков. Теоретически власть народа обеспечивалась тем, что в перспективе каждый гражданин советского государства будет вовлечен через многоступенчатую систему Советов в государственное управление в качестве реального носителя властеотношений. Именно данная схема, по мнению исследователей, позволила бы реализовать ленинские слова о «кухарке», которая будет править государством. Однако практика Советской республики оказалась иной. Принцип пролетарской диктатуры весьма быстро переродился в принцип партийной олигархии, власть в государстве перешла в руки партийной номенклатуры. Однопартийный режим, который поддерживали евразийцы, дискредитировал сам принцип построения Советской республики15.
13 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. М., 2005.
14 Алексеев Н. Русский народ и государство. М., 2000. С. 351-352.
15 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 333-334.
Интересен генезис содержания принципа народовластия, закрепленного в советских конституциях. Так, если в ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, являющейся частью Конституции РСФСР 1918г., указано, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам», то в ст. 2 Конституции СССР 1977 г. и ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г. закреплено, что «вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» и «вся власть в РСФСР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депугатов» соответственно16.
Государственное развитие, совершенствование социально-экономических условий в стране, хотя и в рамках советской модели управления, потребовали существенных изменений, новых редакций конституционных положений, закрепляющих природу власти в Советском Союзе. В течение нескольких десятилетий на конституционном уровне произошел переход от классовой характеристики принадлежности власти в государстве к пониманию необходимости конституционного закрепления одного из важнейших принципов организации власти в стране - принципа народовластия.
В связи с этим во второй половине XX в. в научной среде появляются исследования, посвященные правовому анализу не только представительной формы демократии, реализуемой через систему Советов, но и возможного осуществления принципа народовластия, построенном на оптимальном сочетании представительной и непосредственной форм. В.Т. Кабышев, раскрывая сущность народовластия, отмечал, что «путем прямой демо-
16 Известия ВЦИК. 1918. № 151; Ведомости СССР. 1977. № 41. Ст. 617; Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. 20
кратии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется»17. Одновременно важная роль отводилась местным Советам как наиболее приближенным к населению органам власти, через которые граждане участвуют в управлении делами государства. По мнению К.Ф. Шеремета, особенность организации местной власти в соответствии с советским законодательством состоит в том, что ее органы выступают не как представители центральных органов власти, назначенные ими, а как органы, непосредственно образуемые местным населением и являющиеся одной из форм участия трудящихся в управлении государством. Это наилучшим образом обеспечивает сочетание в деятельности местных органов власти
интересов государства в целом с интересами местного населе-18
Начиная с 1960-х гг. на союзном и республиканском уровнях принимаются нормативные правовые акты, призванные обеспечить конституционные гарантии участия населения в управлении государственными делами как непосредственно, так и через органы государственной власти. Многие из них представляют интерес и в наше время не только в научном, но и в практическом плане. В связи с нарастанием кризисных явлений в государственном управлении и необходимостью существенных изменений в политической системе страны в конце 1980-х гг. действовавшие законодательные акты были существенно дополнены, изменены или приняты в новой редакции19.
17 Кабышев В Т. Народовластие развитого социализма: Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 25.
18 См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 410.
19 См., например: Закон СССР от 6 июля 1978 г. № 7772-1Х «О выборах в Верховный Совет СССР» // Ведомости СССР. 1978. № 28. Ст. 441; Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 120; Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 840; Закон
СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости СССР. 1987. № 26. Ст. 387;
Неотъемлемым элементом реализации конституционного принципа народовластия являлось законодательное закрепление участия населения в управлении делами государства в автономных образованиях союзных республик. В частности, согласно ст. 12 Закона РСФСР от 2 декабря 1981 г. «О Хакасской автономной области»20 «деятельность Совета народных депутатов Хакасской автономной области строится на основе... гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Совет... выносит наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, ...развивает общественную самодеятельность населения. Совет и создаваемые им органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях». Подобные нормативные правовые акты регламентировали отношения между государственными органами и населением и на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 81 Закона Башкирской АССР от 27 декабря 1968 г. «О сельском, поселковом Совете народных депутатов Башкирской АССР»21 (в ред. от 10 августа 1978 г.) «поселковый, сельский Совет народных депутатов обеспечивает активное участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, привлекает их к деятельности Совета, руководит работой органов общественной самодеятельности населения».
Важное значение, по нашему мнению, в настоящее время имеет возрождение и законодательное закрепление таких форм участия населения в управлении делами государства, как народный контроль и всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни.
Полагаем, что многие функции народного контроля, предусматривавшиеся советским законодательством, в частности, борьба с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствование совершенствованию работы
Закон СССР от 27 декабря 1990 г. № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»// Ведомости СССР. 1991. № 1. Ст. 10.
20 Ведомости РСФСР. 1981. №49. Ст. 1667.
21 Центральный государственный исторический архив РБ.
государственного аппарата, осуществление контроля за соблюдением должностными лицами законодательства при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан не только не устарели, но и остаются особо актуальными. Это дает основания полагать, что организация подобной формы участия населения в управлении делами государства, система и процедура контроля должны быть восстановлены и получить законодательное закрепление.
Сохраняет свою актуальность и необходимость всенародного обсуждения наиболее важных вопросов жизни страны. Конституция СССР 1977 г. предусматривала в ст. 48 право граждан СССР принимать участие во всенародных обсуждениях. В дальнейшем это конституционное положение нашло свое отражение в Законе СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» 1987 г., который был направлен на развитие самоуправления народа, расширение для каждого гражданина реальных возможностей осуществлять конституционное право на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении проектов законов и решений общегосударственного и местного значения. Принципами всенародного обсуждения устанавливались широкая гласность, сопоставление и учет различных мнений и предложений.
В действующей Конституции РФ 1993 г. в ст. 32 закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Конституционные положения раскрываются на федеральном уровне в Указе Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»22 и на местном уровне в ст. 28-30 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , предусматривающих такие формы участия населения в обсуждении важных вопросов местного значения и муниципальных
22 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 939.
23 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
правовых актов, как публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов)24.
После принятия Конституции в 1993 г. всенародное обсуждение важных вопросов общественно-политической жизни и проектов законов фактически началось только в 2010 г. с обсуждения законов «О полиции» и «Об образовании». В связи с этим считаем, что процедура подобного обсуждения должна не только определяться подзаконными нормативными правовыми актами, но и предусматриваться федеральным законом.
Анализ законодательного закрепления и реализации принципа народовластия в СССР и в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.
1. В отличие от советского законодательства в Российской Федерации единого нормативного правового акта, регламентирующего процедуру всенародного обсуждения важных вопросов государственной и общественной жизни, в настоящее время не принято, что, по нашему мнению, не вполне оправданно.
2. Именно в советском законодательстве максимально полно была реализована институциональная природа народовластия через конституционное и законодательное закрепление таких категорий, как «всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни», «народный контроль», «самоуправление народа». В законодательстве РФ используются иные понятия, на наш взгляд, не в полной мере отражающие принцип народовластия, - предусмотрен только «учет общественного мнения», хотя согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Россий-
24 По мнению ученых, широкое всенародное обсуждение требовалось при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., так как местное самоуправление - конституционно закрепленная и гарантированная форма осуществления народом своей власти. Анализ публикаций того периода показывает, что основные обсуждения проводились только органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках совместных заседаний. В период принятия Закона отсутствовал канал прямой связи населения с органами власти. Подробнее см.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. М., 2007. 24
ской Федерации является ее многонациональный народ, а не общество.
Современное российское государство взаимодействует со многими странами мира, идет интенсивный взаимный обмен политическим и правовым потенциалом. Указанное взаимодействие базируется на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации.
Одним из важнейших международно-правовых актов, положения которого нашли отражение в национальном законодательстве многих стран, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г.25 В ст. 21 Декларации предусмотрено, что «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей... 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Кроме того, Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.26 в ст. 25 устанавливается, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; Ь) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».
25 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. М., 2004. С. 41-44.
26 Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. С. 61-72.
Анализ законодательства зарубежных стран позволяет установить, что возможность участия народа в управлении делами государства имеет длительную историю. В частности, Декларация независимости США от 4 июля 1776 г. провозгласила, что «правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых, учреждаются среди людей для обеспечения неотчуждаемых прав, к числу которых принадлежат жизнь, свобода и стремление к счастью; если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью»27.
В современном мире существует несколько концепций демократии, положения которых находят отражение в национальном законодательстве стран: теория плюралистической демократии, консенсуальной демократии, плебисцитарной демократии, консолидированной демократии, корпоративной демократии28. По мнению В.Е. Чиркина, общими чертами для современного государства, позиционирующего себя как демократическое, должны быть: обеспечение возможности самостоятельного и активного участия граждан в определении государственной политики; политический плюрализм; формирование органов власти путем выборов; свобода пропаганды любой политической идеологии в рамках, установленных законом29.
Данные характеристики закреплены в конституционных актах многих стран мира: «Австрия является демократической республикой. Ее право исходит от народа» (ст. 1 Федерального конституционного закона Австрийской Республики); «Государственная власть в Финляндии принадлежит народу, представ-
27 Декларация независимости Соединенных Штатов Америки от 4 июля 1776 г. // Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2001 С. 181.
28 См.: Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2002; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007.
29 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 196-199.
ленному в Эдускунте. Целью демократии является обеспечение каждому права участвовать в общественной деятельности и развитии среды обитания» (§ 2 «Демократические и правовые принципы» Основного закона Финляндии); «Вся государственная власть в Швеции исходит от народа. Правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем и равном избирательном праве. Правление осуществляется посредством государственного строя, основанном на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления» (§ 1 Конституции Швеции)30.
Однако фактическая реализация конституционных положений вызывает в настоящее время многочисленные дискуссии. По мнению С.П. Кубанцева, избирательные права граждан США являются одной из составляющих политических прав, обеспечивающих гражданам возможность участия не только в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, но и в процедурах непосредственной демократии, таких как народная инициатива, референдум, отзыв лиц, находящихся на выборных должностях31.
В то же время, как указывает И.А. Гаевский, «предвыборные кампании превратились в дорогостоящие политические представления, имеющие мало общего с принципиальной политической борьбой и уж тем более с изъявлением народной воли. Но вместе с тем они только внешне выглядят как «абсурдные» и «гротескные». В действительности стиль проведения предвыборных дебатов, весь процесс являются досконально продуманными, целенаправленными, подчиненными одной задаче - идейно-политической обработке населения. В тех же целях кандидаты не скупятся давать избирателям самые щедрые обещания, многие из которых они не намерены воплощать в жизнь»32. В связи с этим еще раз напомним позицию H.H. Алексеева, ко-
30 Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит, ст. Л.А. Окунькова. Т. 1. М., 2001. С. 26; т. 3. С. 371, 598.
31 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан в законодательстве зарубежных стран. М., 2005. С. 10-11.
32 США: конституция и права граждан / Отв. ред. И.А. Гаевский. М., 1987. С. 69.
торый в начале XX в., критикуя институты западной демократии, определял многопартийность одним признаком: «кто больше пообещает».
Особый интерес вызывает исследование особенностей конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия в суверенных государствах - бывших республиках СССР. Сравнительный анализ позволяет выявить общее и особенное, характерное для каждой страны, определить статус России на постсоветском пространстве как демократического правового государства.
Конституция Республики Армения в ст. 2 устанавливает, что «власть в Республике Армения принадлежит народу. Свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц»; в сг. 3 Конституции Республики Беларусь закреплено, что «единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией»; Конституцией Украины в ст. 5 предусмотрено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления»33.
Практическая реализация конституционных положений, с одной стороны, во многом схожа с практикой западной демократии, а с другой стороны, обладает особыми, собственными характеристиками. Сравнивая политический процесс и в особенности влияние политических лидеров и масс-медиа на систему демократии в США и Украине, Е. Яцунская приходит к выводу о заимствовании такого феномена, как электоральная мифология, представляющая собой систему мифов, которые, являясь мощ-
33 Конституция Республики Армения от 5 июня 1995 г.; Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.; Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 262, 298; Т. 3. С. 311. 28
иейшим средством влияния на электорат, утверждают определенные ценности и нормы, а также структурируют видение коллективного настоящего и будущего. По мнению исследователя, главная задача - выработать механизм нейтрализации определенных социально-политических представлений, что не позволит развиться такому явлению, как манипулятивная демократия, характерной чертой которого является превращение избирателя в «информационного раба», не понимающего и не видящего, как им манипулируют, но и считающего себя свободным и самостоятельным человеком, делающим осознанный выбор34.
По мнению С. Золяна, в условиях современной Армении коммунистические идеалы перестали быть актуальными, но сама система ценностей во многом сохранилась и зачастую ее можно встретить как разновидность «национальной демократии». В России с ее большим идеологическим опытом говорят о «соборной демократии», в Армении чаще используется термин «парламентская демократия», но под парламентом понимается скорее некий орган неделимой власти, нежели законодательная
ветвь власти.
Г. Арутюнян, изучая опыт развития молодых демократий, отмечает, что на постсоветском пространстве путем слияния политической, экономической и административной сил формируется «корпоративная демократическая система», которая своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти; корпоративная демократия, по мнению исследователя, более опасна, чем тоталитарная система, так как она деформирует и искажает демократические ценности, которые теряют свое
34 Подробнее см.: Яцунская Е. Мифы избирательных кампаний: сравнительный анализ президентских выборов в США и Украине // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 56 66.
35 См.: Золян С. Институты западной демократии и армянские реалии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 131.
значение, становятся для общества не только неприемлемыми, но и опасными36.
Подводя итог сравнительно-правовому анализу конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия, можно сделать следующие выводы.
1. Россия, как и большинство стран мира, развивает и совершенствует свою правовую систему на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Принцип народовластия есть суть конституционного развития современных демократических государств.
2. Отличительной особенностью постсоветских суверенных государств, в том числе и России, является определение статуса народа не только как источника власти, но и носителя суверенитета. Кроме того, практическая реализация современных форм народовластия на постсоветском пространстве происходит с учетом исторических и местных традиций.
Конституция РФ 1993 г. юридически отразила кардинальные изменения в правовой, экономической и политической системе российского общества и государства. Она закрепила основы конституционного строя, отражающие проверенные мировым опытом ценности конституционализма, среди которых важное место занимает федерализм. Он воплощается прежде всего в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, двухуровневой структуре законодательства, образующей в комплексе единое правовое пространство России. Основной целью как федерального, так и законодательства субъектов РФ является всемерное развитие конституционных форм осуществления власти нарда. Важно отметить, что в ст. 3 Конституции РФ в качестве источника власти установлен многонациональный народ России.
Анализ конституций и уставов субъектов РФ позволяет выделить следующие правовые конструкции, определяющие природу власти в регионе: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным
36 См.: Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 3. 2006. С. 41-42.
нравом в соответствии с законодательством», «жители города Москвы (москвичи) - граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество» (ст. 3-4 Устава г. Москвы37); «Граждане всех национальностей, проживающие на территории Республики Тыва, составляют народ Республики Тыва» (ст. 3 «Народовластие» Конституции Республики Тыва38); «Власть в Чувашской Республике принадлежит народу» (ст. 3 Конституции Чувашской Республики).
Использование в основных законах субъектов РФ иных конструкций, отличных от положений, закрепляемых в Конституции РФ и определяющих природу власти в регионе, не нарушает нормы федеральной Конституции, а раскрывает и уточняет региональные особенности, что также поддерживается как мнением ряда исследователей, так и позицией Конституционного Суда РФ но данному вопросу40.
Конституционные нормы устанавливают два направления реализации населением своей власти: непосредственное осуществление власти народом и через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Конкретизация указанных форм происходит в законо-
37 Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.
34 СЗ 4P. 2000. № 11-12. Ст. 442.
40 Подробнее см.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 146-149; постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу «О проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда РФ и Законодательного собрания Красноярского края», в котором понятие «народ субъекта Российской Федерации» используется наряду с понятием «народ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.
дательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Основными законодательными актами на уровне Федерации являются: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»41; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»42; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»43; Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44; Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»45; Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»46 и др.
Существенное значение для понимания конституционной природы народовластия в России имеют положения ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
U.C. Бондарь и A.A. Джагарян отмечают, что закрепление на конституционном уровне избирательных прав граждан позволяет определить их как элемент, составную часть нормативного содержания комплексного (многопланового по своему значению) права граждан РФ на участие в управлении делами государством. В связи с этим политические и избирательные права являются средством реализации народовластия в Российской Федерации, а также способом привлечения каждого гражданина
41 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
42 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
43 СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 171.
44 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
45 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
46 СЗ РФ. 2005. №21. Ст. 1919.
к осуществлению политического народовластия через участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления47.
Неотъемлемым элементом реализации права граждан РФ, проживающих на территории конкретного субъекта Федерации, на участие в управлении делами государства является закрепление данной нормы в конституции, уставе региона. Конституция Республики Карелия48 в ст. 20 закрепляет, что «1. Граждане имеют право участвовать в управлении делами Республики Карелия как непосредственно, так и через своих представителей в соответствии с законодательством. 2. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти Республики Карелия и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»; в ст. 66 Устава Санкт-Петербурга49 установлено, что «жители Санкт-Петербурга осуществляют власть: непосредственно, путем референдума и свободных выборов; через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в Российской Федерации не только в федеральной Конституции, но и в основных законах субъектов РФ позволяет определить конституционную ценность представительной демократии. По мнению Г.Д. Садов-никовой, она определяется тем, что без реализации основных компонентов представительной демократии, как то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и организации их работы, оптимальной численности депутатов, обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, механизмов воздействия как самих избирателей, так и институтов гражданского общества на принятие
47 См.: Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005. С. 27-28.
49 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998.
решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического конституционного правового государства50.
Важное значение в реализации принципа народовластия имеют такие формы участия граждан РФ в управлении делами государства, как предусмотренное ст. 33 Конституции РФ право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Реализация указанного конституционного права предусмотрена как Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»51, так и законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, в частности, Законом Ставропольского края от 12 ноября 2008 г. № 80-кз «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае»52; решением Думы г. Геор-гиевска от 31 мая 2010 г. № 447-39 «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организации приема граждан в Думе города Георгиевска»53.
В настоящее время практика реализации конституционного права на обращение выявила комплекс проблем, затрудняющих полноценное участие граждан в управлении делами государства54. Так, в Уголовном кодексе РФ 1996 г. отсутствует статья, устанавливающая ответственность за преследование гражданина в связи с его обращением, хотя подобная гарантия безопасности была закреплена в ст. 139" «Преследование граждан за критику» УК РСФСР 1960 г., предусматривавшей санкцию вплоть до ли-
50 См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 10.
51 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060
52 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 36. Ст. 7797.
54 Подробнее см.: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 10-12; Беломестных Л.Л. Проблемы реализации конституционного права на обращение // Труды Института государства и права РАН. 2008. № 5. С. 69-93.
шения свободы на срок до двух лет. Личный прием граждан депутатами и должностными лицами затруднен в силу их нерегулярности, встречаются случаи проведения приема неуполномоченными лицами. Все это затрудняет доступ граждан к участию в решении вопросов государственной и общественной жизни, нарушает конституционные права граждан. Согласимся с мнением исследователей, утверждающих необходимость существенного обновления законодательства об обращениях граждан, в том числе и с учетом советского опыта55.
Подводя итог проведенному исследованию, представим ряд выводов.
1. В современном мире народовластие есть неотъемлемый элемент основы организации управления в государстве. Нормы Конституции РФ 1993 г., определяющие ее многонациональный народ в качестве единственного источника власти в Российской Федерации, позволяют позиционировать российское государство как одного из лидеров современного демократического мира.
2. Неотъемлемым условием развития народовластия в Российской Федерации должен быть учет исторических традиций. Советский опыт вовлечения народа в управление делами государства в таких формах, как народный контроль, всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни, по нашему мнению, должен найти отражение в действующем законодательстве с учетом современного социально-экономического развития страны.
3. Особенностью реализации принципа народовластия в Российской Федерации как федеративном государстве должно быть дальнейшее законодательное развитие и совершенствование разнообразных форм выражения власти ее многонационального народа в субъектах Федерации и на местном уровне.
4. Реализация народом своей власти - это не только право граждан РФ, но и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц всемерно содействовать реализации данного права. В связи с этим существенное значение приобретает контроль со стороны правоохра-
55 См.: Беломестных Л.Л. Указ. соч.
нительных и судебных органов, а также гражданского общества за своевременной и полной реализацией норм Конституции РФ, направленных на развитие Российской Федерации как демократического и правового государства.
М.П. Петров
ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ
ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТАТУСА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Механизм совершенствования формы государственной администрации и выражающих ее существо «системы» и «структуры» органов исполнительной власти согласно устоявшимся положениям административной науки детерминирован содержанием исполнительной власти, задачами функционального и ком-петенционного характера. От распределения функций, качества правового закрепления компетенционных норм в сфере исполнительной власти зависит ее организация, эффективность системы. Структура исполнительной власти не имеет самостоятельного детерминирующего значения в отрыве от ее функций, она лишь отражает определенную композицию сложившихся управленческих связей1. Если изменяется предназначение системы
1 Функции органа, по словам И.Л. Бачило, как целевая категория оказывают определяющее влияние на самые различные элементы организации структуры и деятельности системы управления. Имеет место системообразующее влияние функций на кадры, информацию, решения, организационные формы структуры органа. См.: Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функций в системе советского государственного управления: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1979. С. 12; Казанник A.M. Научная организация управленческого труда в государственных и муниципальных учреждениях России.
Глава 6. Конституционные основы народовластия в Российской федерации.
1. Понятие народовластия.
2. Механизм осуществления народовластия.
3. Конституционные формы осуществления власти народа в России.
1. Понятие народовластия.
Власть - это отношение господства подчинения, при которых воля и действия одних лиц (властвующих) доминирует над волей и действиями других лиц (подвластных). Главная черта власти состоит в возможности одних людей, групп лиц, коллективов господствовать над другими людьми, над их волей и действиями, возможность властвующих повелевать и принуждать подвластных следовать их воле. Важен и другой аспект понятия власть. Оно содержит указание на волевой характер власти. Власть – это проявление воли на целенаправленные действия по руководству или управлению кем-либо и чем-либо.
Различают следующие разновидности власти:
Естественная власть, т.е. власть не «навязанная», а возникшая в силу естественных связей между людьми - в семье, в малых сообществах, или сложившихся по интересам;
Власть корпоративная, «навязанная» сверху. Такая власть возникает и существует в общественных объединениях, в партиях, для ее реализации не создается специальный аппарат;
Политическая, государственная власть, т. е. власть, осуществляемая через специально созданный аппарат властвования, через институты организованного, государственного принуждения.
Все названные виды власти являются общественной (публичной) властью (публичный – от лат. «общественный», т.е. «для всех», для «общества»).
Особое место среди всех видов власти занимает власть народа или подавляющей его части - народовластие. Народовластие – демократия (от греч. демократия: demos - народ и kratos - власть) – означает признание народа в качестве источника власти.
Понятие народ - категория социальная и политическая. Это население страны, жители данного государства, составляющие социальную общность данного государства. С юридической точки зрения «народ» отождествляется с понятием «граждане», т.е. всей совокупностью граждан, участвующих в управлении делами общества и государства и составляющих их политическую общность.
Народовластие характеризуется общей волей всего народа, а потому независимой, т.е. суверенной волей. И поэтому мы вправе говорить о народном суверенитете. Народному суверенитету отводится центральное место не только в отечественной, но и в мировой юридической науке.
Функциональные свойства власти. Ранее упоминалось, что власть - это право и возможность руководить или управлять кем-либо или чем-либо, а в развитых демократических обществах - обеспечивать самоорганизацию общества и его развитие.
Руководство имеет различные формы:
а) оно может выражаться в идейно-политическом и моральном влиянии одних людей или социальных групп на поведение других людей и групп и не иметь определенных организационных форм и установления отношений соподчиненности в обществе;
б) в большинстве случаев руководство предполагает подчинение воли и интересов отдельных членов коллектива воле и интересам всего коллектива в целом или его господствующей части. В этом случае руководство выступает в виде власти, когда отдельные члены общества подчинены воле всего коллектива или воле той части общества, которой принадлежит вся полнота власти.
Власть является функцией всякого организованного сообщества людей, всякой социальной структуры. Но каждое общество характеризуется своей, присущей только ему властью. Выбор той или иной формы власти определяется социально-экономической характеристикой общества, степенью развития его институтов, т.е. уровнем его цивилизации.
В юридической науке рассматривают три основных формы (вида) общественной (публичной) власти:
1. Публичная власть в полном, точном смысле, как власть чисто общественная, совпадающая с обществом, принадлежащая всему обществу, осуществляемая самим обществом (непосредственно или через образуемые им органы) в интересах всех членов общества, без создания какого-либо специального аппарата осуществления этой власти и стоящего над обществом, опирающаяся на «силу авторитета», на убеждение и общественное принуждение. Эта форма публичной власти - общественное самоуправление. Такая власть была характерна для обществ на ранней ступени их развития, до возникновения государства.
2. Особая публичная власть - власть политическая, принадлежащая не всему обществу, а одной или нескольким политическим группам - классу (классам), господствующим в обществе, власть, отчуждаемая от общества и становящаяся над ним, требующая для своего осуществления специально созданного профессионального аппарата власти и опирающаяся на специфические средства государственного принуждения.
3. Власть общенародная (народовластие). В таком обществе объективно вся полнота и весь объем власти в области экономической, политической, социальной, духовной принадлежит народу и только ему. Такая власть конституируется суверенной волей народа, как правило, в ходе референдума, и приобретает политико-правовой характер. Народ сам определяет организационно-правовые формы реализации своей власти, а также органы, осуществляющие от его имени власть. Его власть не зависит от влияния каких-либо политических партий или групп внутри страны.
В материале предыдущей главы мы упоминали о том, что в юридической науке употребляют такие понятия, как «государственный суверенитет», «национальный суверенитет». Только в демократических государствах одновременно находят свое выражение и взаимно сочетаются все разновидности суверенитета. По своему содержанию народовластие - сложное общественно-политическое и правовое явление современной жизни. Оно имеет свой фактический, юридический и процессуальный аспект. Конституция РФ закрепляет принадлежность власти многонациональному народу России, т.е. народовластие, его фактическое содержание, юридические свойства и формы осуществления власти.
Фактическое содержание народовластия составляют такие его свойства, как единство власти народа, верховенство власти, полнота власти, ее неограниченность и неотчуждаемость. Единство власти означает, что единым источником власти в обществе является суверенный народ как совокупность всех граждан государства. В основе единства власти лежит общая суверенная воля народа, согласованные политические и общественные интересы. Верховенство народной власти выражается в том, что народ через установления основного закона определяет основы конституционных отношений. Юридически верховенство власти народа объективируется в верховенстве закона над другими правовыми актами. Полнота власти народа означает, что народ непосредственно или через представительные органы осуществляет весь объем принадлежащей ему власти.
Неограниченность власти народа заключается в том, что воля народа охватывает все без исключения сферы общественной жизни.
Неотчуждаемость власти означает, что народ никому не передает свою суверенную волю и право управления общественными и государственными делами. Он осуществляет их сам в различных формах, никакая часть общества, никакие организации и отдельные лица не могут произвольно присвоить себе исключительную власть в государстве.
Юридическое свойство народовластия представляет собой право народа:
на свободно избранную экономическую основу своего существования;
право на собственность и на свободу экономической деятельности (Конституция РФ, ст. ст. 8, 9);
участие в политической жизни, свободу идеологической и политической позиции (Конституция РФ, ст. 13);
пользование достижениями духовной жизни и свободу творчества (Конституция РФ, ч.1, 2 ст. 44).
Процессуальное содержание народовластия проявляется в праве народа осуществлять принадлежащую ему власть непосредственно через институты прямой демократии либо через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, что подробно рассматривается в следующем вопросе.
2. Механизм осуществления народовластия .
Составной частью проблемы власти в обществе является вопрос о механизме ее осуществления, который прямо отражает характер власти и существующую связь между обществом и властью.
Механизм народовластия - это определенным образом организованная система проникнутых внутренним единством и взаимной зависимостью разнообразных политико-правовых и общественных институтов, организаций и учреждений, посредством которых народ проводит в жизнь и защищает свою волю.
В демократическом обществе народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через разветвленный механизм, объединяющий многочисленные организации граждан.
Основными институтами народовластия являются: институты прямой демократии (референдум, выборы); институты, реализующие мандат народа на осуществление власти в стране - народное представительство. К ним относятся: 1) представительные (законодательные) органы, которые выполняют важную функцию законодательного закрепления воли народа; 2) институт президентства: президент в данном случае выступает как глава государства, призванный олицетворять и обеспечивать государственную целостность, единство и эффективное функционирование всех государственных органов; выборных органов местного самоуправления; 3) институты управления - правительство и разнообразные правительственные ведомства, учреждения и администрации на местах, представляющие правительство; 4) институты контроля и надзора - прокурорский надзор, контрольные инспекции и др.; 5) институты правосудия и юстиции; 6) институты муниципального (местного) самоуправления - мэрии, префектуры, старостаты и т.п.
К механизму осуществления народовластия относятся также государственные и иные организации и учреждения, не связанные с производством (учебные, здравоохранения и другие), а также предприятия, непосредственно занятые в сфере производственной деятельности.
Важная роль в реализации народовластия принадлежит политическим партиям, общественным организациям и движениям. Граждане, участвуя в их деятельности, получают возможность активно влиять на формирование основ общественной и государственной жизни, вырабатывать рекомендации органам государственной власти по решению конкретных проблем общества.
К механизму народовластия относятся также средства свободной массовой информации, играющие важную роль в формировании общественного мнения, делающие достоянием общества общезначимые цели, задачи и принципы его функционирования и развития.
Перечисленные институты народовластия имеют в обществе различный удельный вес и значение. В обществе с недостаточно развитой демократией на первое место выдвигаются управленческие институты, что ведет к утверждению в нем черт авторитарного или тоталитарного государства.
3. Конституционные формы осуществления власти народа в России .
Власть может осуществляться в двух основных формах: непосредственно теми, кто обладает властью; либо через ими же определенных, избранных специально и на то уполномоченных представителей. Этим обусловлено наименование существующих форм осуществления власти - непосредственная (прямая) власть (демократия) и представительная власть (демократия). Такие формы власти существуют на двух уровнях - общегосударственном и местном (самоуправлении).
Непосредственное осуществление власти народом означает, что власть не только принадлежит ему, всему обществу или какой-либо группе населения, не только реализуется им самим, но и осуществляется одновременно всеми членами данного общества или группы. Происходит это без помощи каких бы то ни было органов, хотя бы и выделенных из состава этого общества (группы).
Представительная форма осуществления власти означает претворение в жизнь воли народа посредством коллегиальных органов или отдельных лиц, выступающих представителями данного народа или его части и принимающих решения от его имени. При этом и представительство может быть непосредственное, прямое, когда соответствующий орган избирается самим обществом или его частью, либо опосредованное, когда соответствующий орган избирается не самим обществом, а избранным им органом
В зависимости от того, насколько полно и точно представительства выражают волю и интересы представляемых, оно может быть подлинным (действительным) и мнимым (фиктивным).
С понятием реальной демократии тесно связана проблема участия граждан в осуществлении власти. Конституция РФ предоставила гражданам широкие политические права и свободы, создала демократический режим осуществления власти, возможности реально пользоваться предоставленными правами и свободами. Вместе с тем в нашем обществе порой наблюдается отчуждение части граждан от участия в референдумах, выборах и переход к решению вопросов общественно-политической жизни путем митингов, демонстраций и забастовок.
А. Институты непосредственного народовластия (формы прямой демократии). Статья 3 Конституции гласит, что высшим выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Законодательство России называет и другие виды прямого волеизъявления граждан. Можно перечислить следующие институты непосредственной демократии:
Референдумы (всероссийские, республиканские, других субъектов России и местные);
Свободные выборы народных представителей (Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, депутатов представительных органов субъектов федерации и народных представителей местного самоуправления);
Обсуждение гражданами на федеральном, региональном или местном уровне наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни (консультативный референдум);
Общие собрания граждан по месту жительства или по месту работы (сходы, конференции и т.п.);
Участие граждан в управлении своими предприятиями, всех форм производственной деятельности;
Осуществление правосудия судами с участием присяжных заседателей;
Контроль граждан и их объединений за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов и должностных лиц государственного аппарата;
Деятельность отдельных групп граждан, объединенных в партии, общественные организации, массовые народные движения и различные формы общественной деятельности (советы, комитеты и др.)
Способом непосредственного выражения гражданами их позиции и активности являются митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование и т.п. Эти формы выражения настроений и требований общественности тоже влияют на определение и проведение внутренней и внешней политики государства.
Рассмотрим некоторые институты непосредственной демократии.
1. Референдум как высшая форма непосредственного волеизъявления граждан представляет собой акт утверждения государственно-властных решений путем всенародного голосования. Конституцией России (ст.84) предусмотрено принятие федерального конституционного закона о референдуме. В настоящее время в России действует уже второй Федеральный конституционный закон «О референдуме России» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ. 1 Помимо этого, порядок организации и проведения референдумов определен Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России». 2
Статья 1 Закона «О референдуме РФ» определяет, что референдум России - всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Наука конституционного права выделяет такие виды референдума: конституционный и обыкновенный. На конституционный референдум выносятся вопросы, связанные с принятием новой конституции или внесением в нее поправок. На обыкновенном или законодательном референдуме решается вопрос о принятии того или иного обыкновенного закона или внесении изменений в закон, ранее утвержденный на референдуме.
Референдумы могут быть обязательными и факультативными. На обязательный референдум выносятся вопросы, прямо указанные в Конституции, поскольку иначе, чем путем референдума, они не могут быть решены. На факультативном референдуме решаются вопросы, вынесение которых на всенародное обсуждение необязательно. Такой референдум происходит по инициативе либо государственных органов, либо избирателей.
По территориальному признаку референдумы подразделяются на референдум России, референдум субъекта России и местный референдум.
Референдум России проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума России обладает одним голосом. Гражданин России голосует на референдуме лично. Участие в референдуме является свободным, контроль волеизъявления гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума России, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.
Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории России.
В референдуме России имеет право участвовать каждый гражданин России, достигший на день проведения референдума 18 лет. Гражданин России, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума за пределами территории России, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме.
Не имеет права участвовать в референдуме России гражданин России, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
На референдум России выносится вопрос о принятии новой Конституции России, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции России; проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором России.
Наряду с этим на референдум России не могут выноситься вопросы:
1) изменения статуса субъектов России;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента России, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, либо об отсрочке таких выборов;
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Вопросы, выносимые на референдум России, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Референдум России не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории России, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Повторный референдум России не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума России с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
Право принятия решения о проведении референдума принадлежит Президенту РФ (Конституция РФ, ст.84). Референдумы в субъектах Федерации и местные референдумы проводятся по решению соответствующих представительных органов власти.
Инициатива проведения референдума России принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан России, имеющих право на участие в референдуме России, при условии, что на территории одного субъекта России или в совокупности за пределами территории России проживают не более 50 тыс. из них;
2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции России (в случае, если Конституционное собрание разработало проект новой Конституции и вынесло его на всенародное голосование);
3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором России и настоящим Федеральным конституционным законом.
Законом также подробно регламентированы:
а) подготовка к референдуму, в том числе порядок образования и полномочия комиссий по проведению референдума;
б) образование округов и участков для референдума, виды и содержание документов для голосования;
в) порядок проведения референдума;
г) установление результатов референдума.
Необходимо отметить, что изменение либо отмена решения, принятого референдумом, производится только референдумом.
Порядок организации и проведения референдумов в субъектах Федерации, а также местных референдумов определяется законодательными и иными актами субъектов Федерации.
2. Свободные выборы - это единственный и главный способ формирования депутатского корпуса представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных лиц, в том числе Президента России.
Выборы депутатов и других представителей является актом передачи народом полномочий своим представителям, и в этом заключается юридический аспект выборов. Политический аспект выборов состоит в проявлении политической воли участвующих в них граждан относительно решения вопросов государственной и общественной жизни.
Значение выборов как акта формирования государственной воли, непосредственного проявления суверенитета народа и легитимизации органов государственной власти, обусловливает особый характер их правовой регламентации. Избирательный процесс регламентируется нормами Конституции РФ, конституциями (уставами) субъектов России, федеральными законами.
Контроль и участие граждан в управлении делами государства . Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ). Это право включает в себя несколько субъективных возможностей, которые, в свою очередь, можно рассматривать как самостоятельные политические права граждан России. К ним относятся:
1) участие граждан в формировании государственных органов власти, выражающееся в возможностях личности избирать и быть избранными (граждане РФ участвуют в выборах добровольно, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании - ч. 1 ст. 81 Конституции РФ);
2) осуществление местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. (следует иметь в виду то обстоятельство, что принят новый закон о местном самоуправление в России – от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, но он вступит в силу в значительной части только лишь с 1 января 2006 г.);
3) равный доступ к государственной и муниципальной службе, что означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость дискриминации в соответствии с Федеральными законами от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы России» 1 , от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России» 2 , от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в России». 3
Конституционное право граждан на объединение. Право на объединение выступает важнейшим условием осуществления политической свободы и обеспечения демократии в обществе. Оно получило закрепление в ст. 30 Конституции РФ, в федеральных законах: от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», в которых учтены соответствующие международные стандарты.
Конституционное право граждан на объединение включает в себя следующие правомочия: 1) граждане могут создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; 2) вступать в существующие общественные объединения; 3) могут воздерживаться от вступления в них; 4) могут беспрепятственно выходить из общественных объединений.
Часть 5 ст. 13 Конституции РФ и ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливают запрет на создание и деятельность таких общественных объединений, цели и действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Закон «Об общественных объединениях» предусматривает следующие виды общественных объединений: политические партии, общественные движения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности и иные общественные объединения, предусматривает возможность для конкретных видов общественных объединений иметь дополнительные права, которые могут быть установлены соответствующими законами. Вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений не допускается. Общественные объединения равны перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ).
Для создания общественного объединения не требуется согласие какого-либо государственного органа, для этого достаточно решения самих граждан-учредителей, принятого в установленном законом порядке. Если же общественное объединение желает получить права юридического лица, оно подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет. Членами и участниками молодежных общественных объединений можно стать с 14 лет, а детских - с 8 лет.
Ликвидация общественного объединения производится только по решению суда в строго определенных законом случаях (ст. ст. 26, 44 ФЗ «Об общественных объединениях»).
Конституционное право граждан на участие в отправлении правосудия. Носителями судебной власти являются исключительно граждане России, имеющие в соответствии с Конституцией РФ право на участие в отправлении правосудия. Это право может быть реализовано путем занятия судебных должностей, а также участия в отправлении правосудия в качестве заседателя (присяжного, арбитражного).
Судьями могут быть граждане России, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, наделенные в соответствии с законодательством полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Все судьи России обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. Они независимы, несменяемы, неприкосновенны.
Одной из важнейших гарантий демократических принципов реформирования судебной власти в России становится закрепление в законодательстве раздельного сосуществования «судей права» (юристов-профессионалов) и «судей факта» (жюри заседателей).
Проведение публичных мероприятий. Одной из специфических форм участия граждан в управлении делами общества и государства, в проявлении социальной и политической активности гражданина выступает его право проводить публичные мероприятия (собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования). Это право регламентируется ст. 31 Конституции РФ, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». 1
Осуществляя это право, граждане выражают коллективное мнение по различным вопросам общественной и государственной жизни, привлекают к ним внимание населения, соответствующих органов власти и управления, общественных объединений, предъявляют к ним определенные требования, защищают или поддерживают какие-либо социально значимые инициативы. Статья 31 Конституции РФ предусматривает следующие виды публичных мероприятий: собрание, митинг, демонстрация, шествие, манифестация. В статье 12 Федерального закона «О собраниях…» дается им официальное толкование, в соответствии с которым:
1) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
2) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
3) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
4) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
5) пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Помимо этого юридически определено понятие «публичное мероприятие» - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан России, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;
Проведение подобных публичных мероприятий обусловлено следующими факторами:
их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц, а также общественный порядок (ст. 17 Конституции РФ);
они должны преследовать мирные конституционные цели (не допускаются требования насильственного изменения основ конституционного строя и нарушения целостности России, подрыв безопасности государства, призывы к созданию вооруженных формирований, не входящих в систему Вооруженных Сил РФ, пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду во время проведения этого мероприятия);
они должны проводиться без оружия.
Определены основания для приостановления (ст.15) и прекращения (ст.16) проведения публичного мероприятия. В первом случае это возможно только если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников. Во втором случае – создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований Федерального закона «О собраниях…», касающихся порядка проведения публичного мероприятия.
В существующем законодательстве России предусмотрена административная (ст. 20.2. КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования») и уголовная (ст. 149. УК РФ «Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них») ответственности за нарушения в этой сфере.
Б. Представительная форма осуществления власти. Согласно ч.2 ст. 3 Конституции РФ «народ осуществляет свою власть… через органы государственной власти и органы местного самоуправления». В этой формулировке выражена сущность самого представительства и его назначение. Отметим здесь три важных аспекта.
Во-первых, Конституция России четко характеризует сущность представительства. Формулировка «Народ осуществляет свою власть… через органы государственной власти и органы местного самоуправления» означает, что народ не передает свою власть, а остается субъектом власти и осуществляет ее через представительные органы.
Во-вторых, в этой формулировке содержится указание на то, что власть народа осуществляют представительные органы государственной власти, к которым относятся Президент России, Федеральное Собрание, а также органы государственной власти субъектов Федерации.
В-третьих, власть народа осуществляется не только через органы государственной власти, но и через представительные органы местного самоуправления, являющегося важнейшей формой самоуправления народа. Следовательно, важная черта представительной системы России состоит в том, что она включает в себя не только представителей - депутатов федеральных и региональных (субъектов Федерации) законодательных органов власти, но и выборных органов местного самоуправления. Такая разветвленная система представительных органов характеризует демократический характер власти.
Представительная природа органов, через которые осуществляется народовластие, проявляется в том, что эти органы образуются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права; представительные органы работают под непосредственным контролем граждан и при широком участии последних в их деятельности (Конституция РФ, ст.32).
Представительные органы, составляющие основу государственного аппарата, образуют и избирают органы федеральной, региональной и местной исполнительной власти, определяют основы их организации и деятельности; образуют федеральные суды и органы прокуратуры.
Таким образом, представительная демократия - это система институтов власти, избираемых народом непосредственно на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании, через которые народ осуществляет принадлежащую ему власть.
Полновластие многонационального народа России базируется, прежде всего, на закреплении в качестве политической основы общественной жизни принадлежности всей власти народу и каждому гражданину (Конституция РФ, ст. ст. 2,3,17,30,32). Экономической основой народовластия являются разнообразные формы собственности, признаваемые и защищаемые государством равным образом, а также свобода экономической деятельности и разнообразные организационно-правовые формы производства. Закрепление в Конституции РФ этих важнейших экономических принципов ставит в равное экономическое и социальное положение всех граждан России и обеспечивает им одинаковые права и возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами. (Конституция РФ, ст.ст.8,34,35)
Важнейшим условием полновластия российского народа является полнота и реальность социальных и политических прав и свобод граждан, необходимых им для активного участия в осуществлении власти. К этим условиям относится право граждан на объединение для защиты своих интересов и свобода деятельности общественных объединений.
Другим обязательным условием осуществления полновластия народа является равноправие всех граждан, которое обеспечивает им равные возможности принимать участие в управлении делами общества и государства (Конституция РФ, ст.19).
Полнота и реальность социальных и политических прав и свобод в сочетании с равным правом граждан по их реализации есть яркое выражение свободы личности. Свобода личности - важная основа полновластия народа.
К основам полновластия народа, единства его государственной воли относится равноправие всех наций и народностей России, получившее правовое закрепление в федеративном устройстве России. Всем им конституционно обеспечено равное и свободное политическое, экономическое и духовное развитие. Названные основы народовластия являются одновременно и гарантиями, обеспечивающими его реальность.
Наряду с этим существует ряд специальных гарантий полновластия народа. К их числу относятся:
Конституционные принципы деятельности органов государственной власти, обеспечивающие эффективное сочетание непосредственной и представительной демократии;
Демократическая избирательная система, дающая возможность гражданам свободного выбора своих представителей в органы государства;
Правовой статус депутатов и других представителей народа, обеспечивающий им возможность выражать и утверждать волю и интересы избирателей, волю и интересы всего народа;
Выборность и сменяемость руководящих работников государственных и общественных органов;
Обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы, ответственность за их нарушение (Конституция РФ, ст.15);
Запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя (Конституция РФ, ст.13).
