Глава 9. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

3. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

3. Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

1. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

2. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

Совет муниципальных образований субъекта РФ является сложным по своей внутренней и организационной структуре межмуниципальным объединением. Согласно ранее действующему положению советы муниципальных образований субъекта РФ должны быть образованы до 1 июня 2006 г. в каждом субъекте Федерации. При этом на органы государственной власти субъектов РФ возлагалась обязанность по обеспечению проведения съездов муниципальных образований в целях создания указанных советов. В настоящее же время органы государственной власти субъектов РФ обязаны лишь содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ от 6 октября 2003 г. и ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. В силу названных актов совет муниципальных образований субъекта РФ как некоммерческая ассоциация обладает рядом особенностей. Во-первых, это объединение не юридических лиц, а муниципальных образований, от имени которых в совете выступают их органы местного самоуправления или должные лица местного самоуправления. Во-вторых, целью создания и деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ явля­ется организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в данном субъекте РФ. В-третьих, совет муниципальных образований субъекта РФ является юридическим лицом, ее члены - муниципальные образования - сохраняют свою самостоятельность.

Создание такого совета должно осуществляться путем делегирования муниципальными образованиями своих представителей на его съезд или собрания его членов. Как правило, это главы муниципальных образований. В-четвертых, совет муниципальных образований субъекта РФ не отвечает по обязательствам своих членов - муниципальных образований, соответственно последние могут нести субсидиарную ответственность по обязательствам совета в размере и в порядке, предусмотренных его учредительными документами. В-пятых, несмотря на добровольный характер создания совета муниципальных образований субъекта РФ, думается, что муниципальные образования не вправе выходить из состава совета, поскольку посредством такого объединения реализуются публичные интересы населения того или иного муниципального образования. В-шестых, исключение или включение муниципального образования в состав совета муниципальных образований субъекта РФ осуществляется при преобразовании муниципальных образований на территории субъекта РФ. В-седьмых, правовое положение совета муниципальных образований субъекта РФ определяется его учредительными документами, под которыми следует опять же исходя из смысла положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. понимать устав (п. 2 ст. 66). Тогда как ФЗ «О некоммерческих организациях» в качестве учредительных документов для ассоциаций (союзов) называет также и учредительный договор, заключенный их членами. ФЗ от 6 октяб­ря 2003 г. устанавливает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ, которые делятся на исключительные и иные. К исключительным относятся: 1) утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ. Иные полномочия устанавливаются уставом совета муниципальных образований субъекта РФ. В-восьмых, государственная регистрация совета муниципальных образований субъекта РФ как юридического лица осуществляется в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».

Законодатель организацию совета муниципальных образований субъектов РФ не связывает с типовой характеристикой муниципальных образований, что, на наш взгляд, может повлечь ряд проблем. Напомним, что существует четыре типа муниципальных образований: муниципальный район, городское или сельское поселение, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. Закон презюмирует, что в принципе каждое муниципальное образование должно участвовать в совете муниципальных образований субъекта РФ. Вместе с тем муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, территорией, экономическими и финансовыми возможностями и т. п., тогда как в совете муниципальных образований субъекта РФ предполагается их участие на равной основе. Взять, к примеру, Свердловскую область. В городском округе «город Екатеринбург» проживает почти одна треть населения Свердловской области, остальная часть населения проживает более чем в восьмидесяти муниципальных образованиях, в том числе пяти муниципальных районах. При этом у каждого типа му­ниципальных образований различный перечень вопросов местного значения, для которых, собственно, и образуются муниципальные образования. Однако в совете муниципальных образований области интересы населения городского округа «город Екатеринбург» будут представлены наравне с интересами какого-нибудь сельского поселения. Такое положение видится неправильным и подлежащим корректировке в будущем.

Согласно ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать ее.

Следует отметить, что в ряде субъектов РФ еще до 2003 г. были созданы региональные ассоциации, советы или союзы муниципальных образований, причем в основном советы муниципальных образований этих субъектов РФ создавались путем преобразования или реорганизации.

Например, в Иркутской области в апреле 1996 г. Управлением юстиции администрации Иркутской области была зарегистрирована некоммерческая общественная организация «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области», учредителями которой стали 12 мэров городов и районов Иркутской области. В марте 2003 г. была зарегистрирована некоммерческая организация «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области», созданная в результате преобразования некоммерческой общественной организации «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области». В состав преобразованной Ассоциации вошли все 37 муниципальных образований Иркутской области. В октябре 2006 г. на общем собрании Ассоциации в ее Устав были внесены дополнения и Ассоциация приобрела статус Совета муниципальных образований Иркутской области. «По состоянию на 1 января 2009 г. членами некоммерческой организации «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области» являются: 9 из 9 городских округов, 33 из 33 муниципальных районов, 51 из 67 городских поселений и 270 из 365 сельских поселений Иркутской области. Всего 333 из 475 муниципальных образований» .

Если в субъекте РФ не было ни одной региональной организации муниципальных образований, то она создавалась в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, согласно ч. 2 ст. 66 которого съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ:

• 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;
• 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
• 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;
• 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований Московской области был

создан 26 мая 2006 г. на учредительном съезде, который проходил в городе Раменское . Членом Совета может быть любое муниципальное образование Московской области независимо от своего статуса. Совет муниципальных образований Московской области был создан в целях:

• - представления общих интересов муниципальных образований Московской области, обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
• - организации взаимодействия органов местного самоуправления, защиты прав и общих интересов муниципальных образований, являющихся членами Совета, а также обеспечения координации деятельности членов Совета по развитию финансово- экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;
• - содействия реализации прав граждан на местное самоуправление;
• - организации сотрудничества с международными и зарубежными организациями, в том числе с объединениями муниципальных образований иностранных государств.

К основным направлениям деятельности Совета относятся:

• - оказание правовой и методической помощи органам местного самоуправления при реализации ими Федерального закона № 131-ФЗ в Московской области;
• - разработка методических материалов и модельных муниципальных правовых актов;
• - мониторинг реализации Федерального закона № 131-ФЗ;
• - разработка проектов нормативных правовых актов, проведение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления;
• - проведение семинаров, конференций, круглых столов, обучение руководителей и специалистов органов местного самоуправления;
• - подготовка информационных материалов о деятельности Совета и его членов для средств массовой информации.

На основании ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Общероссийский конгресс муниципальных образований учрежден 7 июля 2006 г. в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами 1 .

Членами Конгресса являются 80 советов муниципальных образований субъектов РФ, объединяющих около 92% муниципальных образований России. Основными направлениями деятельности Конгресса являются:

• - мониторинг федерального законодательства с точки зрения отслеживания интересов местного самоуправления;
• - участие в федеральном законотворческом и законодательном процессах;
• - организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти по вопросам представления интересов местного самоуправления;
• - консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ;
• - содействие созданию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления. Конгресс выступил инициатором создания Общероссийского совета муниципальной службы, объединяющего представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, советов муниципальных образований субъектов РФ и учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных служащих;
• - формирование информационного присутствия органов местного самоуправления в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет;
• - осуществление международной деятельности в установленном порядке.

Вместе с тем в настоящее время продолжают активно действовать и иные ассоциации, союзы муниципальных образований или органов местного самоуправления, созданные в разное время. Приведем примеры .

Союз российских городов (СРГ) - общероссийская организация, созданная в 1991 г. на основании постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991 г. № 1052-1 и распоряжения Совета Министров РСФСР от 20 мая 1991 г. № 488-р для представления на федеральном уровне интересов городских муниципальных образований .

Союз создан в целях содействия становлению и развитию местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Российской Федерации, создания условий для эффективной реализации норм законодательства о местном самоуправлении, эффективного осуществления полномочий местного самоуправления, координации деятельности городских муниципальных образований по различным направлениям деятельности, представительства и защиты прав и интересов городских муниципальных образований, обеспечения взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Основными задачами СРГ являются:

• - организация взаимодействия городских муниципальных образований по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления;
• - способствование реализации в муниципальных образованиях - членах СРГ проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий;
• - создание условий для эффективной работы представителей муниципальных образований - членов СРГ в Москве.

Союз создан в форме ассоциации и объединяет более 90 крупных и средних городов Российской Федерации с суммарным населением около 50 млн человек.

В июле 2006 г. СРГ стал базой для создания новой организации - Общероссийского конгресса муниципальных образований. К началу 2007 г. интерес городов к Союзу практически исчез . В январе 2008 г. в Екатеринбурге прошло заседание правления СРГ, на котором члены правления Союза (руководители крупнейших городов страны, руководители межрегиональных ассоциаций) отметили существенную роль СРГ в формировании диалога между региональной и федеральной властью. Они обсудили практику выражения коллегиального мнения.

Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) - добровольная межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия городов Сибири и Дальнего Востока . В настоящее время членами АСДГ являются 70 муниципальных образований трех типов (городские округа, городские поселения, муниципальные районы) с суммарным населением более 14 млн человек.

Решение о создании АСДГ (ранее - Ассоциация сибирских городов (АСГ)) было принято на семинаре-совещании советских и хозяйственных руководителей сибирских городов «Взаимодействие территориальных и ведомственных органов управления в развитии социальной сферы» 28-30 октября 1986 г. в поселке Листвянка Иркутской области по предложению сотрудников Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Академии наук СССР в качестве секции Сибирского отделения Советской социологической ассоциации.

Основными задачами АСДГ с момента образования и по сей день являются содействие социально-экономическому развитию городов - членов Ассоциации и организации городского самоуправления, а также защита прав и интересов городов в различных органах власти и управления. Основные приоритеты сформулированы следующим образом:

• 1) в области социально-экономического развития муниципалитетов:
  • - координация усилий в поисках путей улучшения экономической и социальной обстановки в муниципалитетах;
  • - содействие в разработке и внедрении прогрессивных технологий, оборудования и методов организации труда в системах жизнеобеспечения муниципалитетов;
• 2) в области организации местного самоуправления и защиты интересов муниципальных образований:
  • - подготовка совместных предложений федеральным органам государственной власти и субъектам РФ по проектам законов и иных нормативных актов, затрагивающих интересы местного самоуправления;
  • - подготовка предложений и участие в реализации федеральных и межрегиональных программ и проектов государственной поддержки местного самоуправления;
  • - информационное обеспечение муниципалитетов, создание информационных фондов общего пользования, необходимых для организации местного самоуправления.

Членами АСДГ могут быть муниципальные образования Сибири и Дальнего Востока, а также их ассоциации, признающие Устав Ассоциации и уплачивающие членские взносы. Представительство муниципалитетов - членов АСДГ осуществляется органами местного самоуправления городов в лице их руководителей.

Для АСДГ основной целью остается оказание содействия муниципалитетам в разработке эффективных методик в области управления.

Союз городов Центра и Северо-Запада России объединяет 26 городов с суммарным населением свыше 6 млн человек 1 . Союз городов Северо-Запада России основан в 1990 г. В июне 1990 г. в городе Череповце представители 12 городов «признали целесообразным объединение усилий городов северо-западной зоны РСФСР для совместного решения возникающих проблем на принципах равноправного и добровольного сотрудничества в политическом, социально-экономическом, экологическом и других направлениях». В июле там же на собрании полномочных представителей 14 городов Северо-Запада России был учрежден Союз городов Северо-Запада России, утвержден его Устав, принята соответствующая Декларация.

В связи с созданием федеральных округов и принимая во внимание, что 8 городов (из 26) входят в Центральный федеральный округ, на собрании Союза городов Северо-Запада России, состоявшемся 12 июля 2001 г. в городе Пскове, принято решение о расширении состава Союза путем объединения городов Центрального и Северо-Западного федеральных округов в ассоциацию муниципальных образований - Союз городов Центра и Северо- Запада России.

Основной принцип работы - проведение встреч, семинаров, конференций, в том числе заочных, по обмену опытом, изучению, анализу и сопоставлению достижений членов Союза, других ассоциаций и городов России, а также других стран в вопросах местного управления. Значительное внимание уделяется информационной поддержке органов местного самоуправления.

Союз городов Центра и Северо-Запада России широко представлен во всех правительственных и неправительственных институтах, связанных с вопросами местного самоуправления, и является одним из учредителей Союза российских городов и Общероссийского конгресса муниципальных образований.

Ассоциация малых и средних городов России - добровольное объединение муниципальных образований Российской Федерации, созданное по инициативе руководителей муниципальных образований в сентябре 2000 г. 1 Целью создания Ассоциации является содействие развитию местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества России. Ассоциация малых и средних городов России является некоммерческой организацией в форме ассоциации; объединяет городские округа, городские поселения, муниципальные районы с населением до 200 тыс. человек. На сегодняшний день в Ассоциации состоит более 100 муниципальных образований. Интерес среди мэров к деятельности Ассоциации есть, ее ряды постоянно растут. Ассоциация малых и средних городов России:

• - представляет интересы органов местного самоуправления - членов Ассоциации во взаимоотношениях с органами государственной власти;
• - принимает участие и влияет на формирование российской законодательной базы, относящейся к сфере деятельности органов местного самоуправления;
• - обеспечивает членов Ассоциации своевременной, качественной и актуальной информацией на социальные, экономические и политические темы;
• - обеспечивает взаимодействие глав муниципальных образований с государственными органами власти;
• - собирает, анализирует и распространяет образцы лучшей муниципальной практики;
• - содействует развитию межмуниципальных связей, а также обеспечивает взаимодействие с другими ассоциациями и союзами муниципальных образований;
• - организует и проводит федеральные семинары, всероссийские конференции для руководителей и специалистов муниципальных образований и их администраций, руководителей и депутатов представительных органов муниципальных образований и их аппаратов;
• - осуществляет обмен опытом и содействует развитию межмуниципальных связей;
• - оказывает органам местного самоуправления организационную, методическую и юридическую помощь, в том числе осуществляет правовую защиту интересов органов местного самоуправления;
• - способствует реализации инвестиционных проектов в муниципальных образованиях;
• - пропагандирует деятельность Ассоциации в средствах массовой информации.

Ассоциация сельских поселений РФ была создана 20-21 ноября 2003 г. в селе Черноречье Оренбургского района Оренбургской области на собрании представителей сельских и поселковых муниципалитетов Российской Федерации 1 . Учредителями Ассоциации являются: Ассоциация сельских поселений Челябинской области, Ассоциация сельских поселений Астраханской области, сельские поселения Оренбургской области. Ассоциация сельских поселений РФ имеет постоянные деловые контакты с федеральными органами власти, Общероссийским конгрессом муниципальных образований, с ассоциациями других регионов России. Ряд представителей являются членами федеральных советов по местному самоуправлению и членами различных комиссий по разработке законодательной базы местного самоуправления в Российской Федерации. Ассоциация сельских поселений РФ оказывает методическую и консультационную помощь органам местной власти сельских поселений, организует межмуниципальное сотрудничество, разрабатывает модельные акты для органов местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) - общероссийская общественная организация, учрежденная в мае 2006 г. 1

Важнейшие цели и задачи ВСМС:

• - мониторинг реформы местного самоуправления в Российской Федерации;
• - совершенствование системы местного самоуправления в России;
• - вовлечение муниципального сообщества в процесс принятия ключевых решений, касающихся развития местного самоуправления и страны в целом;
• - организация обучения и консультационно-методической поддержки представителей органов местного самоуправления;
• - организация социальных проектов на территории муниципальных образований Российской Федерации.

Членами ВСМС являются физические лица: представители органов местного самоуправления и депутаты региональных законодательных собраний, депутаты Государственной Думы, сенаторы, представители общественных организаций. К настоящему моменту региональные отделения ВСМС созданы в 76 регионах России.

При ВСМС созданы Клуб мэров России, объединяющий руководителей областных центров, Клуб глав муниципальных образований, в который входят главы городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а также Клуб муниципальных депутатов. Клубы являются экспертными советами, отражающими интересы и точку зрения различных групп муниципального сообщества.

Важнейшее направление работы ВСМС - выявление лучших практик муниципального управления и организация обмена опытом между руководителями различных муниципальных образований. В 2008 г. ВСМС стал оператором ежегодных конкурсов среди муниципальных образований, проводимых Минрегионом России, в ходе которых выявлялись победители по 15 номинациям, в том числе «Лучшая практика управления местными финансами», «Лучшая практика управления коммунальным хозяйством», «Лучшая практика решения социальных вопросов», «Лучшая практика поддержки малого и среднего бизнеса», «Лучшая практика стимулирования гражданской активности».

См.: История Союза российских городов // Союз российских городов. 2008.№ 1.

См.: URL: http://www.asdg.ru.

Григорий Андреевич ШАМИН, председатель Совета муниципальных образований Томской области, мэр ЗАТО Северск — председатель Думы ЗАТО Северск: федеральный законодатель, задавая рамки функционирования местного самоуправления в России, попытался совместить несовместимое. В регионах должны быть созданы объединения муниципальных образований, но на основе добровольного участия в них. Вот такая дружба по принуждению. Однако по истечении семи лет работы Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» мы можем смело сказать: это не про нас.

Нерушимые правила

С первых дней существования Совета муниципальных образований Томской области (далее - Совет) были определены главные принципы, которых все его члены неукоснительно придерживаются и по сегодняшний день:

Совет муниципальных образований - это объединение равных, независимых и самостоятельных муниципалитетов, каждый из которых имеет равное право влиять на принятие Советом решений и предлагать на рассмотрение свои инициативы;

Совет муниципальных образований не влияет на решения вопросов местного значения на конкретных территориях. Мы выстраиваем современные, эффективные системы коммуникаций органов МСУ области между собой, с коллегами из соседних регионов, органами государственной власти. Наша цель - создание механизмов для быстрого поиска решений;

Участие в Совете - дело сугубо добровольное, но оно выгодно для каждого муниципалитета. Здесь создается пространство для реализации ряда возможностей: обучения, получения профессиональной правовой, методической, информационной поддержки, формирования положительного имиджа территории, продвижения законодательных инициатив.

Направления работы возникают из потребностей каждого дня. Например, в 2006 году важным было сформировать нормативную базу поселений. Затем мы отстаивали право муниципалитетов на адекватное финансовое наполнение бюджетов при наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями. Сегодня на повестке дня - повышение профессиональной подготовки муниципальных управленцев и укрепление стабильности муниципальной службы. Три кита, на которых стоит наша ассоциация, планируя свою ежегодную деятельность, - востребованность, своевременность и новизна.

Один в поле не воин

Современный институт российского местного самоуправления еще очень молод. Только что, 6 октяб-ря текущего года, исполнилось десять лет со дня принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Еще меньше срок его реализации на всей территории России - всего пять лет.

Томская область одной из первых начала строить систему местного самоуправление по новым правилам. Форматов взаимодействия объединений муниципалитетов с органами государственной власти задано не было. Все приходилось отлаживать, как сегодня говорят, в ручном режиме. В 2007 году регламентом работы администрации Томской области было установлено, что все законопроекты, затрагивающие интересы муниципальных образований или органов местного самоуправления, должны проходить экспертизу в Совете муниципальных образований субъекта. В 2009 году принят специальный Закон «О взаимодействии органов государственной власти Томской области с Ассоциацией „Совет муниципальных образований Томской области“». В этом году нашей ассоциации предоставлено право законодательной инициативы в областном парламенте. Мы заняли прочное место в региональном законотворческом процессе. За девять месяцев текущего года в Совете прошли экспертизу 45 областных законопроектов. Проведено исследование практики и проблем правоприменения по 23 направлениям.

И всегда итоговое заключение Совета выражает консолидированное мнение муниципального сообщества региона. На наш взгляд, это очень важно. Именно консолидация мнений, выявление и защита общего интереса - отправная точка любой нашей работы.

Например, обеспечение единой методики и регламента предоставления органами МСУ услуг по переданным государственным полномочиям. Ведь государственные полномочия на всей территории субъекта должны осуществляться по одним правилам. Об этом мы заявили на VIII съезде Совета муниципальных образований Томской области. Первый результат уже получен - в региональном законодательстве обязанность разрабатывать такие административные регламенты закреплена за органами государственной власти Томской области.

Учиться, учиться и еще раз учиться

Менеджер-управленец - для МСУ сегодня фигура ключевая. Вместо простого исполнителя распоряжений, спускаемых «сверху», руководству муниципального образования нужен стратег, человек, способный думать комплексно и на перспективу. В течение нескольких лет Совет муниципальных образований Томской области реализует проект «Муниципальный менеджер. Новый опыт - новые возможности». Его задача - научить лидеров местного самоуправления находить актуальные на настоящий момент методы и подходы к решению проблем, подниматься над рутиной ежедневных забот. 2013 год стал годом интенсивного обучения и обмена опытом руководителей и специалистов органов МСУ. В качестве ведущих семинаров, модераторов тренингов и круглых столов в Совет приглашаются представители различных сфер и профессий: муниципальные служащие, сотрудники контролирующих органов, преподаватели вузов, бизнесмены. Так, например, муниципалы, которые успешно прошли государственную проверку по защите персональных данных, помогали своим коллегам к ней подготовиться. О правилах и тонкостях делового общения и публичных выступлений рассказал доцент университета и практикующий психолог, о формировании имиджа руководителя через средства массовой информации - журналисты областных СМИ. Вот только некоторые темы обучающих семинаров и круглых столов, которые были организованы ассоциацией в этом году:

«Практика реализации законодательства об административных правонарушениях в Томской области»;

«Организация муниципального земельного контроля»;

«Публичные услуги Федеральной кадастровой палаты»;

«Организация и проведение капитального ремонта многоквартирных домов»;

«Организация деятельности представительных органов сельских поселений»;

«Проектная деятельность в сфере культуры и туризма»;

«Размещение муниципального заказа на капитальный ремонт, реконструкцию и проектирование»;

«Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

«Контроль за деятельностью органов МСУ в соответствии с антимонопольным законодательством».

Всего в обучающих мероприятиях, организованных Советом в 2013 году, приняло участие более 1200 специалистов органов МСУ Томской области. Стоит отметить, что самой действенной и востребованной формой обмена знаниями и опытом продолжает оставаться формат выездных семинаров и стажировок, организуемых Советом муниципальных образований Томской области.

Члены ассоциации заняли позицию «открытости для соседа». В основе этой работы простой принцип «лучше один раз увидеть». А еще лучше при этом задать все вопросы, даже самые неудобные. Секретов нет, только советы. С другой стороны, кто точнее коллег по-доброму укажет на недоработки?

Особо стоит рассказать о новых подходах, которые мы используем в нашей работе. Совет получил большой положительный эффект от применения форм, свойственных скорее бизнесу, нежели консервативной чиновничьей сфере. Нами были апробированы технологии командообразования, наглядно показавшие, что некоторым главам муниципальных образований нужно учиться доверять своей команде. На психологических тренингах муниципалы приобретали навыки публичных выступлений, учились гасить агрессивные выпады аудитории, отвечать на каверзные вопросы на собраниях.

Еще одна важная задача, которую решает томский Совет, - помощь территориям в формировании их положительного имиджа. Информационное поле существует само по себе, и в наших силах наполнить его хорошими новостями. А это прежде всего повседневная работа - покупка нового трактора, ремонт дороги, создание новых мест в детском саду, победа жителей в различных конкурсах. Тем более что в распоряжении каждого муниципалитета такой замечательный инструмент, как официальный сайт.

Тому, как сделать сайты муниципальных образований полезными и интересными, а новости хорошими, была посвящена целая серия семинаров и тренингов. Дополнительным стимулом к повышению качества официальных интернет-ресурсов местной власти стал конкурс на лучший сайт, который Совет проводит уже четвертый год. И стоит отметить, что из года в год качество официальных сайтов органов МСУ повышается. В свою очередь мы стараемся сделать сайт Совета муниципальных образований Томской области оперативным и полезным для всех муниципалов региона. На нашем ресурсе создана Лента муниципальных новостей. Теперь можно узнать, чем живет не только ассоциация, но и каждое муниципальное образование нашего региона.

Инновации в муниципальном управлении

Если кто-то думает, что на селе и в органах власти не может быть инноваций, он глубоко ошибается. Ведь инновация в мировой практике - это прогресс не только технический, но и в первую очередь идейный. Для того чтобы нацелить органы МСУ региона, глав муниципальных образований на поиск новых управленческих решений, наш Совет организовал конкурс «Инновации в муниципальном управлении», который проводился уже дважды. Одним из существенных условий в оценке конкурсных работ было обязательное наличие социально-экономического эффекта от реализации проекта.

В своих заявках участники описали самые разные управленческие решения. Реализованный проект по организации видеотрансляции открытых заседаний представительного органа был направлен на конкурс Думой города Томска. Администрация Кожевниковского района вынесла на суд коллег управленческое решение по организации взаимопроверок среди жителей поселений района как дополнительную мотивацию к организации благоустройства территории.

Молчановскому сельскому поселению было присуждено первое место за проект по развитию системы самоуправления многоквартирными жилыми домами.

Внедрение электронных технологий в практику муниципального управления продемонстрировали администрация городского округа ЗАТО Северск, где был создан электронный архив технической и проектно-исполнительной документации, и администрация Кожевниковского сельского поселения, где для информирования населения использовались современные средства визуализации (плазменные панели и ЖК-мониторы).

Оценку конкурсных материалов проводили независимые эксперты, в роли которых выступали коллеги из тех муниципальных образований, которые не участвовали в конкурсах. Победа в этом конкурсе особо ценна, поскольку лучшим тебя признали твои же товарищи.

Бабичев И.В., ответственный секретарь Координационного совета по содействию созданию региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований, кандидат юридических наук.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) предписывал создать в каждом субъекте Российской Федерации до 1 июня 2006 г. совет муниципальных образований Российской Федерации (далее также - региональный совет). Изменения и дополнения в Федеральный закон N 131-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ, конкретную дату создания советов из Федерального закона исключили, введя для органов государственной власти субъектов РФ новое полномочие - содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ. В связи с этим представляется актуальным вопрос, каковы правовые основы создания и деятельности советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, их правовая природа, правовое содержание их деятельности и как эта деятельность регулируется.

От практического решения этого вопроса зависят и успешность самого проекта по созданию региональных и общероссийской организаций местных властей, и в заметной мере успешность самой реформы местного самоуправления. Региональные советы вполне могут оказаться механизмом практической коррекции или, точнее, практической настройки правоприменения положений нового законодательства в сфере местного самоуправления и смежных областей, причем механизмом, встроенном внутрь системы местного самоуправления.

Закон гласит:

"В ЦЕЛЯХ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ВЫРАЖЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ОБЩИХ ИНТЕРЕСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В КАЖДОМ СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. - Авт.) образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации" (п. 1 ст. 8).

"В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям" (п. 1 ст. 66).

Исходя из семантического толкования нормы Закона N 131-ФЗ (п. 1 ст. 66), в каждом субъекте Российской Федерации положено образовать только один совет муниципальных образований. Таковым считается образованный на съезде муниципальных образований субъекта союз (ассоциация) муниципальных образований, объединяющий муниципальные образования разных (всех) типов на территории соответствующего субъекта. Принцип представительства сколь возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании совета весьма важен.

При этом необходимо отметить: поскольку Федеральный закон и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации относит к регулированию Федерального закона "О некоммерческих организациях" <*> применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное. На территории субъекта РФ муниципальные образования могут на принципе добровольности создавать свои региональные ассоциации по интересам, но, понятно, они не будут советами.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473.

В то же время в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ наличие совета муниципальных образований в субъекте обязательно. Здесь - определенная коллизия между Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О некоммерческих организациях". Разрешается она, на наш взгляд, практикой правоприменения. Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований был наделен (нормативно-правовым актом субъекта РФ) реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их типов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером в диалоге с региональной властью, влиять на кадровые процессы в субъекте РФ, стать организационно-методическим центром местного самоуправления в регионе и всем этим быть интересен своим членам. Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ о совете муниципальных образований субъекта РФ либо отдельной главой в законе субъекта РФ о местном самоуправлении в субъекте РФ.

Федеральный закон устанавливает цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте (п. 1 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации определяются федеральным и региональным законодательством и сложившейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований, прежде всего региональных.

Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта, так и в масштабах всей Федерации вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований, как в масштабе субъекта, так и в масштабе Российской Федерации в целом.

Исходя из изложенного, можно обозначить следующие возможные направления деятельности регионального совета, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований в масштабах субъекта Российской Федерации:

1. Участие в регулировании межбюджетных отношений по линии "субъект РФ - муниципальный район - поселение" и "субъект РФ - городской округ".

Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

При формировании консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации региональный совет должен иметь полномочия по оценке соответствия доходных полномочий местного самоуправления расходным как на уровне муниципальных районов (городских округов), так и на уровне субъекта Федерации. Если региональным советом выявлено несоответствие расходных полномочий доходным, то принятие как бюджета субъекта Федерации, так и бюджетов муниципальных районов и городских округов должно быть приостановлено до выяснения и устранения причин такого несоответствия.

Регулирование межбюджетных отношений между субъектом Федерации в условиях действия нового Бюджетного кодекса РФ предполагает выстраивание эффективной системы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Основополагающим показателем при выравнивании является средняя бюджетная обеспеченность поселенческих и районных муниципальных образований по субъекту Федерации, а также устанавливаемый критерий выравнивания. Поэтому весьма важно, чтобы региональные советы участвовали в разработке и принятии методики определения средней бюджетной обеспеченности, ежегодного показателя средней бюджетной обеспеченности, а также критерия выравнивания поселенческих и районных муниципальных образований субъекта Федерации.

Региональные советы должны участвовать в обсуждении и согласовании объема регионального фонда финансовой поддержки поселений и фонда финансовой поддержки районов, а также источников их формирования; порогового коэффициента взимания отрицательного трансферта и доли превышения, которая должна отчисляться в бюджет субъекта Федерации.

Региональные советы должны участвовать в обсуждении и согласовании дотаций, выделяемых муниципалитетам, установлении нормативов отчислений по региональным и федеральным налогам, результатов выравнивания бюджетной обеспеченности на уровне субъекта Федерации и на уровне муниципальных районов и городских округов.

Особое значение представляет оценка стоимости государственных полномочий, передаваемых на уровень муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальные образования должны выполнять государственные полномочия даже в том случае, если средств на их реализацию выделено недостаточно, и только по итогам бюджетного года муниципальные органы власти могут через суд доказать, что средств, выделенных на государственные полномочия, было недостаточно. Поэтому согласование с субъектом Федерации оценки стоимости передаваемых государственных полномочий также должно стать одним из полномочий региональных Советов.

Всеми перечисленными выше полномочиями региональные советы должны быть наделены нормативно-правовыми актами субъектов, наиболее целесообразно - их законами: о региональном совете; о бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации; о порядке передачи государственных полномочий субъекта РФ муниципальным образованиям и др.

1. Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональных (межмуниципальных) программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

Разработка и реализация таких программ должна быть инструментом территориального развития. От того, насколько правильно выбраны программы, определены механизмы их реализации, зависит эффективность расходования средств, используемых на капитальные расходы субъекта Федерации и муниципальных образований.

Исходя из этого региональные советы должны иметь законодательно закрепленные полномочия по отбору, контролю над разработкой и реализацией программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов. Наряду с органами государственной власти субъектов Федерации региональные советы должны иметь полномочия по определению приоритетов социально-экономического развития и по установлению в соответствии с определенными приоритетами очередности реализации тех или иных региональных и межмуниципальных программ. Совместно с органами государственной власти субъектов Федерации региональные советы должны определять объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации региональных и межмуниципальных программ, и их источники.

Выделение средств на реализацию программ должно осуществляться исключительно на конкурсной основе. Региональные советы должны иметь полномочия по участию в разработке условий конкурсов и в их проведении. При реализации программы региональные советы участвуют в обсуждении комплекса программных мероприятий с позиции их влияния на развитие отдельных муниципальных образований и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в целом. Наряду с уполномоченными органами государственной власти субъекта Федерации региональные советы контролируют эффективность расходования средств, выделенных на реализацию программ, сроки и этапы ее реализации.

Особое значение имеет разработка межмуниципальных программ. Такие программы позволяют сконцентрировать финансовые, материальные и трудовые ресурсы и более эффективно их использовать с точки зрения обеспечения интересов целого ряда муниципальных образований, охваченных программой. Целесообразно, чтобы региональные советы имели полномочия по разработке (участию в разработке) условий конкурсов и проведению (участию в проведении) конкурсного отбора программ и управляющих компаний по реализации программ.

Региональные советы должны иметь полномочия по согласованию комплекса программных мероприятий по реализации программ, их концепции и механизма реализации, контролировать эффективность использования средств, сроки и этапы реализации межмуниципальных программ.

1. Контроль за реализацией федеральных программ органов государственной власти на территории соответствующего субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований и их населения.

Такой контроль региональные советы могли бы осуществлять по уполномочию федеральных органов государственной власти либо органов единого общероссийского объединения муниципалитетов, если его, в свою очередь, уполномочили на то федеральные государственные органы.

Примерами таких федеральных программ могут быть программы реализации т.н. приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищного строительства и сельского хозяйства.

1. Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.

Заключение регионального совета для определенного круга законов и нормативных актов субъекта РФ может являться обязательной, установленной законами субъекта РФ составляющей процедуры рассмотрения и принятия указанных актов.

Речь идет не только об участии представителей регионального совета в официальных рабочих группах и комиссиях по выработке региональных нормативных актов, но именно об обязательности официальной экспертизы и заключений регионального совета по проектам нормативных актов, касающихся деятельности муниципальных образований и интересов их жителей, как неотъемлемой части законотворческого процесса по такого рода актам.

Весьма полезно было бы предоставить региональному совету право законодательной инициативы по законам субъекта РФ.

1. Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.

Такая правовая защита может осуществляться как силами самого регионального совета через создание самостоятельного адвокатского бюро (центра правовой защиты), так и через использование возможностей единого общероссийского объединения муниципальных образований (после его создания), что предпочтительнее. Адвокатов можно привлекать и через механизмы "свободного рынка", однако необходима соответствующая правовая специализация и опыт адвоката, что не всегда гарантирует рынок.

В то же время правовая защита интересов муниципалитетов и их руководителей - более широкое понятие, чем только отстаивание интересов в судах. Она включает в себя также правовую поддержку деятельности руководителей и специалистов органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, оказываемую через систему обучающих семинаров и конференций, а также путем предоставления прямых консультационных услуг.

1. Сбор и изучение (мониторинг), анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

Мониторинг деятельности муниципальных образований в различных сферах местного самоуправления и муниципального хозяйства должен стать одним из основных направлений работы регионального совета. Именно мониторинг деятельности муниципалитетов и анализ его результатов должен лежать в основе соответствующей законопроектной и лоббистской деятельности регионального совета, составлять основу ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления в субъекте Российской Федерации и в России в целом.

1. Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики в отраслях муниципального хозяйства. Организация и проведение ежегодной выставки-ярмарки "Муниципальное хозяйство" в субъекте РФ; участие в организации ежегодной окружной и федеральной выставки-ярмарки "Муниципальное хозяйство".

Систематический сбор, изучение и распространение интересного и передового опыта - важная деятельность объединений муниципалитетов, востребованная руководителями и специалистами муниципальных образований. Эта деятельность может протекать в различных формах - научно-практические семинары, конференции, регулярные выставки-ярмарки.

1. Организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям субъекта РФ в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие развитию межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства.

Полезным инструментом в этой деятельности может явиться создание и работа информационно-маркетинговых центров, задача которых - налаживание связей производителя и потребителя, прежде всего в профильных для муниципального хозяйства сферах.

1. Проведение научно-методической работы по изучению актуальных вопросов развития местного самоуправления и отраслей муниципального хозяйства, в том числе с привлечением ученых и специалистов.
2. Участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных лиц местного самоуправления.

Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров. Крупным региональным советам вполне по силам иметь собственные региональные (или межрегиональные) центры подготовки и переподготовки муниципальных кадров, которые могут являться филиалами федерального центра подготовки и переподготовки государственных и муниципальных кадров.

1. Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным типам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.

Конкурс может быть этапом общефедерального конкурса по таким номинациям, проводимого под эгидой единого общероссийского объединения муниципальных образований.

1. Подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте Российской Федерации.

Такой доклад - важный документ, подводящий итоги развития муниципальных образований в субъекте Российской Федерации, намечающий перспективы, раскрывающий проблемы и предлагающий пути их решения. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ.

1. Участие регионального совета в международной деятельности.

Условия такого участия, в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, как в составе единого общероссийского объединения муниципальных образований, так и самостоятельно, устанавливаются законом, в данном случае - законом субъекта РФ.

Финансирование деятельности регионального совета по некоторым из обозначенных позиций (например, позиции 1, 2, 4, 6, 10, 11, 12) может полностью или частично осуществляться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, и этого стоит добиваться.

Формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ соотносятся с содержанием этого взаимодействия, а содержание, в свою очередь, вытекает из предметов общих интересов муниципальных образований. Основные предметы общих интересов перечислены выше. В то же время не будем забывать, что теперь мы имеем дело с двухуровневой системой местного самоуправления и с различными типами муниципальных образований и это вносит новую специфику в формы организации их взаимодействия между собой.

Очевидно, что наряду с общими интересами всех муниципальных образований субъекта РФ существуют специфические общие интересы отдельных типов муниципальных образований: города-центра субъекта РФ, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Из этого вытекает необходимость такого внутреннего структурирования регионального совета, чтобы структура его органов отражала представительство как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных типов муниципальных образований. Возможна также известная специфика муниципальных образований, связанная с географическими различиями внутри конкретного субъекта РФ. Отсюда базовая структура регионального совета может выстраиваться так: "Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ" - "правление (президиум, бюро) регионального совета" - "палаты (соответствующих типов муниципальных образований) регионального совета". Весьма целесообразно наличие институтов полномочного представителя высшего должностного лица субъекта РФ и полномочного представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в региональном совете. Полезно, на наш взгляд, иметь также среди органов регионального совета комитеты по основным отраслям муниципального хозяйства и направлениям муниципальной деятельности.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ предусмотрен Федеральным законом N 131-ФЗ, установившим при этом некоторые его полномочия, которые, таким образом, являются обязательными (п. 2 ст. 66):

• утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;
• определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
• избрание органов управления совета муниципальных образований.

Федеральный закон предусматривает, что помимо перечисленных обязательных, установленных Законом полномочий уставом регионального совета определяются и иные полномочия съезда совета муниципальных образований.

Структура и содержание устава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации должны отражать цели и задачи деятельности регионального совета и соответствовать требованиям, предъявляемым к уставу ассоциаций или союзов юридических лиц Гражданским кодексом и Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". В соответствии с Законом "О некоммерческих организациях" (ст. 14) и ГК РФ (ст. 122) в уставе регионального совета должны определяться наименование регионального совета с указанием его организационно-правовой формы и местонахождения, структура его органов управления и порядок их избрания и/или формирования (имея в виду при этом, что по крайней мере основные органы управления регионального совета должны избираться на съезде совета муниципальных образований субъекта РФ), их компетенция, порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены регионального совета и выхода из него, сведения о представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в устав, порядок использования имущества в случае ликвидации регионального совета и иные положения, не противоречащие законам.

Гражданский кодекс и Федеральный закон "О некоммерческих организациях" требует наличия, помимо устава, и учредительного договора для регионального совета, поскольку организация и деятельность регионального совета осуществляется в соответствии с требованиями федерального закона, применяемыми к ассоциациям. В учредительном договоре учредители (в нашем случае - муниципальные образования) обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют порядок совместной деятельности по созданию регионального совета, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей из его состава, порядок управления советом, структуру его органов управления и другие вопросы по своему усмотрению.

Права и обязанности членов ассоциаций и союзов определяются ст. 123 ГК РФ и воспроизводящей ее нормы ст. 12 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Устав вправе конкретизировать и расширять права и обязанности членов регионального совета в соответствии с указанными нормами.

Федеральный закон N 7-ФЗ предусматривает обязательное наличие высшего органа управления региональным советом - общего собрания членов (в нашем случае - это съезд регионального совета) и коллегиального или единоличного исполнительного органа, осуществляющего текущее руководство деятельностью регионального совета и подотчетного его съезду. Отсюда вытекает, что исполнительный руководитель регионального совета как единоличный исполнительный орган должен избираться (назначаться) съездом регионального совета; в случае же если исполнительный орган - коллегиальный, он также должен избираться (формироваться) съездом, при этом представляется целесообразным, чтобы и его руководитель также избирался (назначался) съездом регионального совета. По смыслу норм Федерального закона N 131-ФЗ региональный совет имеет постоянно работающий, профессиональный, оплачиваемый аппарат управления.

Представление общих интересов различных типов муниципальных образований, на наш взгляд, наиболее целесообразно через механизм палат как специфических представительных органов и органов управления регионального совета. По данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на 1 марта 2005 г. в стране сформировано 24 396 муниципальных образований, из них: муниципальных районов - 1805, городских округов - 532, городских поселений - 2087, сельских поселений - 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения - 236. При этом распределение муниципальных образований различных типов по различным субъектам РФ весьма неравномерное.

Так, количество городских округов в субъектах РФ колеблется в диапазоне от 36 (Московская обл.) до 1 (Белгородская обл., Новгородская обл., Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Мордовия и некоторые другие субъекты РФ) и 0 (автономные округа). Более равномерно представлены муниципальные районы - по два-три десятка на субъект РФ, хотя есть субъекты РФ, где и 60 (Алтайский край), и 54 (Башкортостан), и 48 (Нижегородская обл.) муниципальных районов. По два-три десятка на субъект РФ и городских поселений, хотя их 114 в Московской области и 297 (!) в Смоленской. Но это явная аномалия. Количество сельских поселений в субъектах РФ колеблется в основном в диапазоне 200 - 300 на субъект РФ, хотя в Башкортостане их 942, в Татарстане - 914, 720 - в Алтайском крае, но 6 - во Владимирской области, 26 - в Смоленской. Да и само количество муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации разное: от 1020 в Республике Башкортостан и 997 в Республике Татарстан до 5 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе.

Поэтому представляется, что палатный механизм представительства общих интересов отдельных типов муниципальных образований, хотя и должен быть предложен как основной, но при этом в каждом субъекте РФ при организации регионального совета его учредители сами принимают решение, какие палаты им целесообразно создавать, и целесообразно ли создавать их вообще. Вряд ли потребуются палаты в тех региональных советах, в которых состоят несколько муниципальных образований.

Целесообразным представляется создание следующих палат регионального совета: палаты города - центра субъекта РФ; палаты остальных городских округов (при их наличии, разумеется); палаты муниципальных районов; палаты городских поселений; палаты сельских поселений. Механизм представительства муниципальных образований и организации их работы в региональных советах через палаты позволяет, в том числе, решить одну немаловажную проблему: город-центр субъекта Федерации, обретая статус палаты, получает в региональном совете голос, равный голосу всего сообщества муниципальных районов или сельских поселений, или остальных городских округов, что соответствует, как правило, его экономическому и политическому весу в регионе.

Палатный механизм представительства интересов сообществ муниципалитетов позволяет также формировать аналогичный палатный механизм представительства интересов соответствующих типов муниципальных образований и на федеральном уровне, в будущем едином общероссийском объединении. Председатели (представители) палат регионального совета формируют соответствующие палаты общефедерального объединения.

В больших региональных советах вполне уместно создание политического руководящего органа - правления (президиума, бюро). Съезд регионального совета собирается раз в год; полезно было бы обсуждать текущие актуальные вопросы муниципальной жизни на заседаниях (расширенных заседаниях) правления регионального совета. В состав правления могли бы войти председатель регионального совета, председатели палат, председатели отраслевых комитетов регионального совета, руководитель исполнительного органа. Что касается комитетов регионального совета, то, исходя из полномочий местного самоуправления и важности определенных направлений муниципальной деятельности, можно рекомендовать создание следующих комитетов: по нормотворчеству и правовым вопросам; по бюджетным и финансовым вопросам; по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований и безопасности среды обитания; по жилому фонду и коммунальным услугам; по социальным вопросам и общественным связям (включая международное межмуниципальное сотрудничество).

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 июня 2006 г. должны были обеспечить проведение съездов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в целях создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации (пп. 5 п. 1 ст. 85). После внесения изменений и дополнений в Федеральный закон (Федеральный закон N 129-ФЗ от 12 октября 2005 г.), как мы уже указывали выше, срок создания региональных советов в Федеральном законе не обозначен, полномочия же органов государственной власти субъектов РФ состоят в содействии созданию регионального совета.

Регистрация созданных региональных советов, в соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", осуществляется в порядке, установленном Законом о государственной регистрации юридических лиц. После государственной регистрации региональных советов ими может быть создано единое общероссийское объединение муниципальных образований, если такая воля будет высказана более 2/3 региональных советов. Решение о создании единого общероссийского объединения муниципальных образований и то, что данный региональный совет выступит его учредителем, следует принимать на учредительном съезде регионального совета, так как вопрос о том, является региональный совет учредителем единого общероссийского объединения муниципальных образований или нет, составляет одну из существенных черт его правового статуса.

Появление в новом Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. такого правового субъекта, как совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации (и единое общероссийское объединение муниципальных образований), ставит несколько вопросов:

1. Является ли совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации некоммерческой организацией в форме ассоциации и только или его правовой статус сложнее.
2. Возможно ли установление прав, обязанностей и ответственности регионального совета какими-либо актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации или для этого достаточно федерального законодательства, прежде всего Федеральных законов N 131-ФЗ и N 7-ФЗ, а также устава регионального совета.

Как известно, перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных ст. 116 - 123 ГК РФ и Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", не является исчерпывающим. ГК РФ (п. 3 ст. 50) предусматривает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться "также в других формах, предусмотренных законом".

Организационно-правовая форма юридического лица - это совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юридических лиц от всех остальных. Поэтому если особенности организационной структуры юридического лица, способов обособления его имущества, его ответственности, способов выступления в гражданском обороте - хотя бы один из этих аспектов - выделяют его из числа остальных, то мы имеем дело с самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В противном случае речь идет об отдельных разновидностях организаций в рамках одной и той же организационно-правовой формы <*>.

<*> Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2003. С. 200.

Федеральный закон N 131-ФЗ (ст. 66) устанавливает регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифицирует их напрямую как ассоциации. Очевидно, что регулирование деятельности советов муниципальных образований не исчерпывается в полной мере Федеральным законом "О некоммерческих организациях". В п. 2 той же ст. 66 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливаются полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Нормы регулирования деятельности советов муниципальных образований содержатся и в ст. 8, и в ст. 67 (участие в учреждении единого общероссийского объединения муниципальных образований) указанного Федерального закона, о чем уже говорилось выше. Таким образом, можно говорить о совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации как об особой категории ассоциации, являющейся публично-правовым субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется, по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ, как федеральными законами, так и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также собственным уставом.

По мнению некоторых юристов, определение полномочий советов муниципальных образований субъектов РФ (дополнительных к тем, которые установлены Федеральным законом N 131-ФЗ и в соответствии с ним) законом субъекта РФ неправомерно, поскольку таковое полномочие органов государственной власти субъекта РФ напрямую не установлено Федеральным законом N 131-ФЗ. Действительно, статья 6 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления относит правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральными законами. По смыслу этих слов, в Федеральном законе должна была быть прямая норма, предписывающая регулирование полномочий регионального совета законом субъекта РФ. А если таковой нет, значит и регулировать органы государственной власти субъекта РФ ничего не могут.

Это весьма жесткая правовая новелла Федерального закона N 131-ФЗ, думается, противоречит конституционным принципам регулирования местного самоуправления.

Как мы определили выше, Федеральный закон N 131-ФЗ установил совет муниципальных образований субъекта РФ как субъект и институт местного самоуправления. Федеральный закон установил цели и некоторые общие принципы организации и деятельности регионального совета. Дальнейшее регулирование в развитие указанных норм Федерального закона и в соответствии с ними вправе осуществить субъект Российской Федерации законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Ограничение указанных конституционных принципов регулирования полномочий институтов местного самоуправления самим Федеральным законом недопустимо.

Действительно, если субъект Российской Федерации в законах субъекта РФ - о местном самоуправлении в субъекте РФ, о бюджетном процессе в субъекте РФ, о законодательном процессе в субъекте РФ, о порядке формирования региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития, о порядке передачи государственных полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления и др. - может устанавливать те или иные полномочия регионального совета, то почему он не может это сделать в законе субъекта РФ о региональном совете, или в отдельной главе о региональном совете в законе субъекта РФ о местном самоуправлении, или осуществлять регулирование деятельности регионального совета иными нормативными правовыми актами субъекта РФ? <*>.

<*> Автором вместе с рядом специалистов в сфере местного самоуправления разработаны и опубликованы модельный закон субъекта Российской Федерации о совете муниципальных образований субъекта РФ, модельный устав и учредительный договор регионального совета. См.: Бабичев И.В., Смирнов Б.В., Еремеева Л.Н., Калантарова Н.Р. Правовые и организационные основы создания и деятельности региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований / Под ред. И.В. Бабичева. М.: АИОМСУ, 2005. 108 с.

Наконец, о финансировании деятельности регионального совета. Источников финансирования видится несколько.

Во-первых, это членские взносы муниципальных образований. Этот источник напрямую предусмотрен Федеральным законом N 131-ФЗ. В ст. 66 указанного Федерального закона среди полномочий съезда советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации есть и полномочие по определению размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание его органов управления. За счет членских взносов финансируется уставная деятельность регионального совета, а также деятельность, осуществляемая в соответствии с решениями руководящих органов регионального совета, в которых указываются членские взносы как источник (один из источников) финансирования данной деятельности.

Во-вторых, это бюджетные средства бюджета субъекта РФ, а в некоторых случаях, возможно, и федерального бюджета. Как выше уже указывалось, эти средства могут выделяться на осуществление полномочий по участию в регулировании межбюджетных отношений в субъекте РФ; по участию в формировании и реализации региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов; по участию в формировании законодательства субъекта РФ; по мониторингу процессов организации и осуществления местного самоуправления в субъекте РФ; на организацию и проведение конкурсов по различным номинациям среди муниципальных образований, выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих; на подготовку ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Средства федерального бюджета могут выделяться на осуществление контроля за реализацией федеральных программ, затрагивающих интересы муниципальных образований, на территории субъекта РФ.

В-третьих, это привлеченные средства. Это могут быть средства министерств и ведомств, выделяемых на осуществление НИОКР, средства федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, гранды зарубежных организаций. Эти средства могут выделяться региональным советам на проведение научно-исследовательских и организационно-методических работ по тематике заказчика.

В-четвертых, это средства от собственной деятельности регионального совета. В соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика" (абз. 1 п. 2 ст. 24). Тот же Федеральный закон устанавливает, что "законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов" (абз. 2 п. 2 ст. 24). До настоящего времени законодательных ограничений на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов, включая советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, направленную на реализацию своих уставных целей, не введено.